1. Risques environnementaux 1.5. Eau et nature 1.5.2. Prélèvements et rejets aqueux Généralités

Note technique du 4 septembre 2018 relative aux rapports intermédiaires  des programmes de mesure et au rapportage européen de 2018

NOR : TREL1819231N
(Texte non paru au Journal officiel)

Date de mise en application : immédiate.
Résumé : cette note explique les points essentiels relatifs à l’élaboration des synthèses intermédiaires des programmes de mesure de la directive-cadre sur l’eau et des rapportages obligatoires à la Commission européenne en 2018.
Catégorie : directive adressée par le ministre aux services chargés de leur application, sous réserve, le cas échéant, de l’examen particulier des situations individuelles.
Domaine : écologie, développement durable.
Mots clés liste fermée : <Energie_Environnement/>.
Mots clés libres : DCE – PDM – PDS – nouvelles substances – rapportage – OSMOSE.
Références :
Articles l. 212-2-2 et R. 212-23 du code de l’environnement.
Annexes : 4.

Le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, aux préfets coordonnateurs de bassin (direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement [DREAL] de bassin, direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie [DRIEE]) ; aux préfets de région d’outre-mer (direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement [DEAL]) ; aux agences de l’eau ; aux offices de l’eau ; à l’Agence française pour la biodiversité (pour attribution) ; aux préfets de région (direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement [DREAL]) ; au secrétariat général du Gouvernement ; au secrétariat général du MTES et du MCT  ; à la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature/direction de l’eau et de la biodiversité (DGALN/DEB) (pour information).

La présente note définit le cadre national pour l’élaboration du rapport intermédiaire décrivant l’état d’avancement des programmes de mesures exigées par la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 à réaliser pour fin 2018, et d’autre part, les consignes relatives aux rapportages obligatoires en 2018 :

• le rapportage électronique des données relatives au bilan intermédiaire des programmes de mesure du deuxième cycle de gestion ;
• le rapportage électronique des programmes de mesures préliminaires et du programme de surveillance des nouvelles substances au titre de l’article 3.ii. de la directive 2013/39/Eu fixant une nouvelle liste de substances et de nouvelles normes de qualité environnementale.

I. – LES EXIGENCES EUROPÉENNES ET NATIONALES

L’exercice demandé découle d’une exigence de la directive-cadre sur l’eau (article 15.3) pour le rapportage européen et de sa transposition en droit français à l’article R. 212-23 du code de l’environnement pour les synthèses « bassin » présentées aux comités de bassin et validées par les préfets coordonnateurs de bassin.

I.1. Les exigences européennes
Le paragraphe 3 de l’article 15 de la directive cadre sur l’eau prévoit que : « les états membres présentent, dans un délai de trois ans à compter de la publication de chaque plan de gestion de district hydrographique ou de la mise à jour de celui-ci au titre de l’article 13, un rapport intermédiaire décrivant l’état d’avancement de la mise en œuvre du programme de mesures prévu. »
De plus, sans être explicitement liées à la réalisation du rapport intermédiaire, il apparaît nécessaire de rappeler les dispositions du paragraphe 5 de l’article 11 :

« lorsque les données provenant des contrôles ou d’autres données indiquent que les objectifs visés à l’article 4 pour la masse d’eau ont peu de chances d’être atteints, les états membres veillent à ce que :

• les causes de l’éventuelle absence de résultats soient recherchées ;
• les permis et autorisations pertinents soient examinés et, le cas échéant, revus ;
• les programmes de surveillance soient revus et ajustés, le cas échéant ;
• les mesures supplémentaires qui peuvent être nécessaires pour réaliser ces objectifs soient élaborées, y compris, le cas échéant, l’institution de normes de qualité environnementale plus strictes selon les procédures visées à l’annexe V.

Lorsque ces causes résultent de circonstances dues à des causes naturelles ou de force majeure, qui sont exceptionnelles ou qui n’auraient raisonnablement pas pu être prévues, en particulier les inondations d’une gravité exceptionnelle et les sécheresses prolongées, l’état membre peut déterminer que des mesures supplémentaires sont impossibles à prendre, sous réserve de l’article 4, paragraphe 6. »

Enfin, le paragraphe 7 de l’article 11 exige que : « toutes les mesures sont opérationnelles au plus tard [le 22 décembre 2018]. »

La directive 2013/39/Eu identifie les nouvelles substances prioritaires qui présentent un risque significatif pour l’environnement aquatique. Selon son article 3.II, les états membres ont l’obligation d’établir et de rapporter à la Commission européenne, d’ici le 22 décembre 2018, un programme de surveillance complémentaire et un programme préliminaire de mesures pour ces substances. un programme définitif de mesures doit être établi d’ici le 22 décembre 2021 et devenir totalement opérationnel au plus tard le 22 décembre 2024.

I.2. Les exigences nationales
L’article R. 212-23 du code de l’environnement transpose l’article 15.3, en liant les mesures supplémentaires aux synthèses de la mise en œuvre des programmes de mesures :
« Dans un délai de trois ans suivant la publication du programme pluriannuel de mesures, le préfet coordonnateur de bassin présente au comité de bassin une synthèse de la mise en œuvre de ce programme, identifiant, le cas échéant, les difficultés et les retards constatés et proposant les mesures supplémentaires nécessaires. Ces mesures supplémentaires sont arrêtées par le préfet coordonnateur de bassin après avis du comité de bassin. »

Il convient de souligner que la synthèse de la mise en œuvre du programme de mesures ne traitera que de l’état d’avancement des mesures. Ce point devra être souligné par les bassins dans leurs synthèses. En particulier, il ne sera question, dans la synthèse, ni de l’évolution de l’état des masses d’eau (réalisé par ailleurs pour l’état des lieux), ni a fortiori d’une analyse de l’efficacité des mesures en termes d’amélioration de l’état des masses d’eau.

II. – PRÉSENTATION DES SYNTHÈSES DES BASSINS DES BILANS INTERMÉDIAIRES DES PROGRAMMES DE MESURE

Les synthèses « bassin » sont l’occasion d’un bilan intermédiaire de la mise en œuvre du programme de mesures. Ce bilan doit présenter l’état d’avancement des programmes de mesures en identifiant éventuellement les difficultés ou « freins » à leur mise en œuvre. Dans ces derniers cas des réponses adaptées devront être apportées.
Les synthèses pourront être mises à disposition des assemblées et du public pour information après avis du comité de bassin fin 2018. Ces synthèses pourront en effet apporter des éléments de contexte sur les freins identifiés en lien avec les enjeux identifiés dans les questions importantes.

II.1. Le contenu des synthèses
En introduction de ces synthèses, les bassins veilleront à présenter les acteurs de la déclinaison des programmes de mesures. l’annexe 1 présente les éléments de langage nationaux relatifs aux acteurs de la déclinaison des programmes de mesures et de l’application du SDAgE. une deuxième partie de la synthèse permettra de rappeler le contexte réglementaire de l’exercice afin d’introduire dans une troisième partie les enjeux du bassin ainsi que le contenu des programmes de mesures. Enfin, le bilan intermédiaire de la mise en œuvre des programmes de mesures sera présenté pédagogiquement ainsi que les freins et leviers d’action.

Ainsi, conformément aux demandes européennes, les bilans intermédiaires des bassins comporteront a minima les éléments suivants :

• le bilan intermédiaire de l’avancement des mesures

Cette partie de la synthèse des bassins sur la présentation du bilan intermédiaire devra être structurée en cohérence avec les thématiques retenues dans chaque programme de mesures. Courant 2018, une partie importante des programmes de mesures sera en pleine montée en charge. l’évaluation fine de l’état d’avancement des PDM apparaît donc, dans ce contexte, délicate. Malgré ces contraintes, le bilan intermédiaire de la mise en œuvre des programmes de mesures sera évalué par l’ensemble des bassins grâce à l’outil de suivi national OSMOSE. les informations extraites de l’outil permettront la mise à jour des valeurs des indicateurs de suivi renseignés lors du rapportage de 2016 et détaillé dans la suite de la note. la liste des indicateurs nationaux rapportés en 2016 est précisée dans l’annexe 2 ainsi que les modalités de calcul. D’autres indicateurs de suivi peuvent éventuellement être utilisés par les bassins en complément pour des éléments demandés au niveau national et en cohérence avec les synthèses réalisées pour le bilan intermédiaire du premier cycle.

Dans un souci de lisibilité et de cohérence vis-à-vis des éléments rapportés à la Commission européenne, cette partie des synthèses sera a minima la traduction écrite et pédagogique des éléments rapportés électroniquement.

• Des éléments spécifiques sur l’avancement de la mise en œuvre des mesures de réutilisation de l’eau, des mesures liées au changement climatique et des mesures « gagnant-gagnant » pour la DCE, la directive inondation et les politiques de gestion des sécheresses ;
• Des éléments d’analyse financière (principales sources de financement pour la mise en œuvre des mesures, insuffisances de financement des mesures pour des secteurs particuliers…) ainsi que le total des coûts des mesures pour les trois ans 2015, 2016 et 2017 (sauf le bassin Artois Picardie qui ne rapportera que les années 2016 et 2017). Ce coût total s’appuiera en priorité sur les données contenues dans l’outil OSMOSE ainsi que sur les outils de gestion des aides des agences de l’eau et sur les données d’utilisation des financements européens et sera adapté à la présentation des programmes de mesures de chaque bassin ;
• Des éléments d’analyse des progrès dans l’avancement des mesures (réussite ou difficulté dans la mise en œuvre des mesures planifiées, état d’avancement…). Il sera mentionné qu’il n’y a pas eu de nouvelles dispositions législatives ou réglementaires spécifiques pour la mise en œuvre de la DCE entre 2016 et 2018. les éléments de langage nationaux relatifs aux progrès accomplis entre 2015 et 2018 de l’annexe 4 seront repris et complétés si besoin par des éléments spécifiques à chaque bassin ;
• Des éléments sur les freins, détaillés dans la partie II.2 suivante, comprenant a minima les éléments de langage de l’annexe 3.

Les synthèses produites par les bassins et présentées aux comités de bassin seront rapportées à la Commission (rubrique « progrès ») et serviront de support si celle-ci demandait des informations complémentaires.

II.2. Focus sur les « freins » ou difficultés dans la mise en œuvre du programme de mesures et les mesures supplémentaires
Conformément à l’article R. 212-23 du code de l’environnement, l’évaluation de la mise en œuvre des programmes de mesures doit permettre d’identifier les difficultés et les retards constatés. Au niveau national, des « freins » communs aux différents bassins ont été identifiés permettant d’expliquer certaines difficultés et retards constatés ou anticipés (annexe 3). D’autres « freins » peuvent être identifiés au niveau des bassins selon le contexte de mises en œuvre du programme de mesures. les freins identifiés au niveau national concernent :

• le contexte économique global qui réduit les ressources des acteurs économiques privés et publics et limite leur accès au crédit.
• la gouvernance liée à la restructuration des collectivités suite aux lois nOTRe et MAPTAM (entre 2016 et 2018) et au temps de mise en place des mesures de gouvernance (captage, gestion quantitative, SAgE nécessaire…).
• les mesures relatives aux travaux de restauration hydromorphologique, dont certains freins avaient déjà été anticipés mais sous-estimés et qui se heurtent à une faible acceptabilité et un manque de maîtrise d’ouvrage.

Les mesures de maîtrise des pollutions diffuses agricoles qui ne sont pas, d’une part, mises en œuvre aussi rapidement et largement qu’il serait souhaitable et, d’autre part, du fait du contexte et de la nature des aides qui n’incite pas la profession agricole à changer de pratiques et de l’inertie du milieu qui ne permet pas d’évaluer les résultats de l’action rapidement pour la justifier ou l’adapter et convaincre.

Dès lors que des freins sont identifiés, il est nécessaire de réfléchir à des « réponses », principalement sous la forme de leviers d’actions complémentaires, pour permettre la mise en œuvre des mesures déjà identifiées (par exemple : rechercher une mobilisation accrue des acteurs concernés, améliorer la gouvernance ou ajuster des moyens humains ou financiers). l’article R. 212-23 du code de l’environnement prévoit par ailleurs que des mesures supplémentaires peuvent être prises et arrêtées par le préfet coordonnateur de bassin. lorsque cela est jugé utile, ces mesures supplémentaires pourront provenir des XIes programmes d’intervention des agences de l’eau ou être identifiées spécifiquement pour lever une pression donnée par exemple pour laquelle il n’y a pas de réponse dans le programme de mesures actuel.

III. – LE RAPPORTAGE EUROPÉEN DES BILANS INTERMÉDIAIRES DES PROGRAMMES DE MESURE

III.1. Aspects généraux
Le guide du rapportage 2018 récapitule l’ensemble des champs à renseigner dans le cadre du rapportage électronique de l’état d’avancement des programmes de mesures  . Il contient, pour chacun des champs à rapporter, la consigne nationale de remplissage.
Trois documents de référence nationaux sont demandés par la Commission européenne pour ce rapportage, ils seront déposés sur eaufrance par la DEB puis notifiés à la Commission :

• l’annexe 1 du guide national « Programme de mesure » qui reprend des informations sur l’application des mesures de base ;
• une note nationale sur les progrès accomplis entre 2015 et 2018 qui synthétise les informations sur les progrès accomplis depuis les derniers programmes de mesure (annexe 4) ;
• le guide national « Programme de mesure » qui regroupe des informations sur les coûts des « Programmes de mesures » (pages 19 et 20).

En complément des trois documents nationaux, un certain nombre de données devront être fournies électroniquement par les bassins sous forme de fichiers XMl.

III.2. Les indicateurs relatifs aux types de mesures clés (« Key types of measures » ou KTM)
Comme pour les précédents exercices, la Commission européenne demande de renseigner des indicateurs quantitatifs associés à des types de mesures clés (« Key types of measures » - KTM). les indicateurs « KTM » doivent être compris comme une estimation de la progression de la mise en œuvre des mesures. En ce sens, il faut fournir une référence de base (ou valeur cible) pour chaque indicateur (qui correspondrait à 100 % de progression dans la mise en œuvre de la mesure pendant le 1er cycle) et la valeur représentant les progrès accomplis (valeur absolue ou pourcentage). la valeur cible correspond à celle rapportée dans le programme de mesures établi en 2016 ou des éléments pertinents de celui-ci. Sa valeur peut être actualisée pour refléter l’information la plus récente disponible.

Seuls les KTM rapportés par les bassins en 2016 doivent être rapportés en 2018. la liste des indicateurs « KTM » à renseigner sera donc identique à ce qui avait été rapporté en 2016. Elle est précisée en annexe 2, ainsi que le lien avec le référentiel OSMOSE.

En effet, par cohérence avec le rapportage effectué en 2016, les indicateurs de mesure arbitrés en groupe planification et renseignés à la Commission européenne seront conservés et leur valeur mise à jour.
le rapportage électronique à la Commission européenne est attendu au niveau des mesures des programmes de mesures adoptés par les préfets coordonnateurs de bassin et non au niveau des actions des PAOT.

III.3. L’avancement de la mise en œuvre des mesures et de l’engagement des coûts
l’avancement de la mise en œuvre des mesures est à estimer à partir des indicateurs « KTM » au 22 décembre 2018 détaillés en annexe 2, à partir des données contenues dans le logiciel OSMOSE.

Pour les mesures de réutilisation de l’eau, liées au changement climatique et dites « gagnantgagnant » pour la DCE, la directive inondation et les politiques de gestion des sécheresses, la Commission demande aux états membres des éléments généraux sur l’avancement de la mise en œuvre des mesures. les consignes sont détaillées dans le guide rapportage.

Afin d’assurer une utilisation cohérente de l’outil OSMOSE entre les différents bassins, il sera considéré :

• qu’une mesure du PDM est « commencée » ou « opérationnelle » (« implementation has started » ou « started » ou « operational » en anglais dans le guide rapportage fourni par la Commission) lorsqu’au moins une de ces actions filles est au stade « initié » dans OSMOSE. Cela signifie que les négociations ont commencé, notamment pour la mobilisation des maîtres d’ouvrage ;
• qu’une mesure du PDM est « terminée » (« completed » ou « finished » dans le guide rapportage fourni par la Commission) lorsque toutes ses actions filles sont « terminées » ou « abandonnées ».

Pour l’ensemble des autres mesures, l’avancement de la mise en œuvre des mesures est à estimer à partir des indicateurs « KTM » rapportés en 2016 : le « nombre de masses d’eau pour lesquelles une mesure est prévue (sur cette pression) dans le PdM 2016-2021 » pour la plupart des KTM et des indicateurs spécifiques pour les KTM 9, 10 et 11 relatifs à la récupération des coûts.

Afin d’assurer une fois de plus une utilisation cohérente de l’outil OSMOSE, il sera considéré qu’une mesure du PDM est « prévue » sur une masse d’eau lorsqu’elle est « identifiée PDM » ou « prévisionnelle ».

Ainsi le remplissage de l’indicateur « nombre de masses d’eau pour lesquelles une mesure est prévue (sur cette pression) dans le PdM 2016-2021 » consistera, en 2018, à renseigner le « nombre de masses d’eau sur lesquelles une mesure est prévue entre 2018 et 2021 (sur chaque pression de 2016) », puisque le bilan sera réalisé à partir de données de début 2018.

En d’autres termes, il sera rapporté à la Commission européenne : « le nombre de masses d’eau sur lesquelles toutes les mesures sont « identifiées PDM » ou « prévisionnelles » début 2018 (sur chaque pression de 2016) ». la formule de calcul est explicitée en annexe 2.

Lorsque les cibles des KTM rapportées en 2016 sont différentes du nombre de masses d’eau sur lesquelles des mesures sont mises en œuvre dans OSMOSE, le calcul de l’indicateur de progrès européen 2018 se fera sur le pool de masses d’eau rapporté en 2016 exclusivement. les synthèses des bassins devront contenir a minima l’indicateur européen et pourront compléter l’analyse par l’ajout dans le calcul des masses d’eau non rapportées en 2016 mais sur lesquelles des mesures sont mises en œuvre.

Par ailleurs, la Commission européenne demande à ce que soient rapportés les montants effectivement engagés pour la mise en œuvre des mesures prévues aux programmes de mesures 2016-2021. les montants de financement alloués pour les mesures de bases et pour les mesures complémentaires seront rapportés agrégés dans un coût total des financements déjà engagés entre 2015 et 2017 pour mettre en œuvre le PDM 2016-2021. Ce montant réel est estimé à partir du logiciel OSMOSE et en complément avec les outils aides des agences et les fonds européens, dont les données seront transmises par la DEB. les synthèses des bassins contiendront a minima cette estimation des coûts engagés entre 2015 et 2017.

IV. – LE RAPPORTAGE EUROPÉEN DES PROGRAMMES DE MESURES PRÉLIMINAIRES ET DES PROGRAMMES DE SURVEILLANCE DES NOUVELLES SUBSTANCES
Le guide du rapportage 2018 récapitule l’ensemble des champs à renseigner dans le cadre du rapportage électronique des programmes de mesures préliminaires et des programmes de surveillance des nouvelles substances (34 à 45)  . Il contient, pour chacun des champs à rapporter, la consigne nationale de remplissage.

Concernant le rapportage du programme de surveillance complémentaire, les informations demandées sont les mêmes que celles du schéma « monitoring » du rapportage de 2016.
Concernant le rapportage du programme préliminaire de mesures, les informations demandées par la Commission comportent l’identification des KTM et des mesures visant à diminuer les pressions significatives liées aux nouvelles substances. la table des mesures est optionnelle et ne sera donc pas renseignée par les bassins. la Commission demande également, pour chaque substance, l’indication du fait que la substance soit ou non cause de non atteinte de bon état et le lien avec le type de pression concerné. les nouvelles substances n’étant pas intégrées dans l’état des lieux 2013, le lien entre les nouvelles substances, le type de pression et le risque n’est pas connu pour le second cycle. Ainsi, aucune donnée ne sera rapportée à la Commission européenne. Enfin, le renseignement de la table des coûts des mesures est optionnel, elle ne sera donc pas renseignée par les bassins.

En conclusion, concernant le rapportage du programme préliminaire de mesures, seule la pré-identification des KTM sera demandée aux bassins.

V. – LES ÉCHÉANCES
Les synthèses relatives à l’état d’avancement des programmes de mesures doivent être présentées par les préfets coordonnateurs de bassin pour avis au comité de bassin d’ici le 17 décembre 2018 inclus pour tous les bassins (c’est-à-dire dans les trois ans suivant la publication au Journal officiel de la République française des arrêtés des préfets coordonnateurs de bassin, qui date du 17 décembre 2015).
Les données du rapportage européen doivent être transmises sous format électronique à la Commission européenne d’ici le 22 décembre 2018.
Le calendrier du rapportage est le suivant :

• juin 2018 : validation du guide rapportage contenant les consignes par les directeurs de l’eau au niveau européen ;
• septembre 2018 :
  • mise à disposition par la Commission européenne des outils électroniques du rapportage ;
  • mise à jour de la plateforme de rapportage française et développement de l’automatisation des statistiques nationales par l’AFB permettant la préparation des fichiers XMl à rapporter (outil de conversion XMl, contrôle qualité de la donnée intégrant nos tests français et prenant en compte l’annexe 0, statistiques) ;
• octobre – novembre 2018 :
  • du 1er octobre au 30 novembre : consolidation par les bassins des fichiers XMl sur la plateforme de l’AFB puis dépôt des fichiers XMl finalisé par les bassins sous forge. génération des statistiques ;
  • 30 novembre : fin des remontées à l’AFB sous forge des XMl par les bassins ;
• du 1er décembre au 14 décembre 2018 :
  • travaux de vérification des données par l’AFB (contrôle inter-bassins et tests à rajouter par rapport à 2016) et corrections éventuelles par les bassins ;
  • édition des statistiques au niveau national ;
• 17-18 décembre :
  • dépôt par l’AFB des fichiers à rapporter sous forge accompagnés d’une note de contenu et indiquant les contrôles réalisés ou non réalisés ;
  • livraison à la Commission européenne par la DEB des fichiers XMl dans « reportnet » ;
  • envoi d’une note des autorités françaises accompagnée des accusés de réception au SGAE ;
  • communication DEB aux acteurs du rapportage.

Vous voudrez bien nous faire part des difficultés éventuelles d’application de la présente note.
La présente note sera publiée au Bulletin officiel du ministère de la transition écologique et solidaire, ainsi que sur le site Internet http://circulaires.legifrance.gouv.fr/

Fait le 4 septembre 2018.

Pour le ministre d’état et par délégation :
Le directeur de l’eau et de la biodiversité,
Thierry VATIN



ANNEXE 1
 
LES ACTEURS DE L’APPLICATION DU SDAGE ET DE LA DÉCLINAISON DU PROGRAMME DE MESURES

Ces éléments de langage seront repris dans les synthèses bassins qui seront rapportées à la Commission européenne.

Ils permettent de présenter les acteurs de l’application du SDAGE et de la déclinaison du programme de mesures afin d’introduire les synthèses des bassins qui seront présentées aux comités de bassin. Ils peuvent être complétés ou précisés par des éléments locaux.

La gouvernance mise en place dans chaque bassin et brièvement décrite ci-dessous offre un cadre favorable à la mobilisation et à la coordination de l’ensemble des acteurs du bassin nécessaire pour l’atteinte des objectifs fixés dans le SDAGE : l’amélioration de l’état des eaux et à la mise en œuvre d’une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau. les services de l’état et ses établissements publics sont bien sûr en première ligne pour appliquer le SDAGE et mettre en œuvre le programme de mesures.

Le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) est adopté par le comité de bassin ou les comités de l’eau et de la biodiversité en outre-mer. Ces comités sont des instances collégiales réunissant à l’échelle du bassin des représentants d’élus locaux (conseils régionaux, conseils généraux, communes...), des représentants des usagers de l’eau, des organisations socioprofessionnelles, des associations de protection de l’environnement et de l’état et de ses établissements publics. Ces comités sont également chargés de suivre l’application du SDAGE.

Le préfet coordonnateur de bassin, autorité compétente au sens de la directive cadre sur l’eau, approuve le SDAGE. Il arrête le programme de mesures et en assure le suivi. Il présente notamment une synthèse de l’état d’avancement du programme de mesures dans les trois ans suivant la publication de ce dernier.

D’un point de vue technique, le secrétariat technique de bassin (STB) composé de la DREAL déléguée de bassin ou de la DEAL (service de l’état compétent à l’échelle du district), de l’agence ou office de l’eau et de l’Agence française pour la biodiversité (AFB) est chargé de proposer à la validation du comité de bassin les éléments techniques de contenu du SDAGE et d’élaborer le programme de mesures sous l’autorité du préfet coordonnateur de bassin.

Le STB a en charge la coordination de la mise en œuvre du SDAGE et du programme de mesures à l’échelle du district. Il élabore les éléments méthodologiques pertinents complémentaires aux guides nationaux qu’il juge opportun et facilite la mise en œuvre du SDAgE et du programme de mesures dans le district au moyen des outils les plus appropriés (formations, aides méthodologiques aux services locaux, fiches pédagogiques sur certains aspects du SDAGE ou du programme de mesures...).

Le programme de mesures est décliné au niveau départemental en programmes d’actions opérationnels territorialisés (PAOT) par les missions inter-services de l’eau et de la nature (MISEN). Ces dernières sont des instances collégiales regroupant les services de l’état et ses établissements publics (agence de l’eau, AFB) ayant un rôle dans la gestion de l’eau. les MISEN élaborent donc le PAOT et en assurent le suivi, dans le cadre des orientations définies au niveau national et avec l’aide des services de niveau district (DREAl déléguée de bassin ou DEAl, agence ou office de l’eau, AFB) ou régionaux (DREAL et services régionaux des agences de l’eau).

Les DREAL ou DEAL sont plus particulièrement chargées d’organiser en liaison avec le STB, la mise à disposition des informations nécessaires aux MISEN pour décliner le programme de mesures en plan d’actions opérationnel ainsi que de mettre en place ou de conforter localement les circuits d’échanges de données et d’informations entre les différents services producteurs et les MISEN.

D’autre part, les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l’eau, les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ainsi que les schémas départementaux des carrières doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions du SDAGE. la « compatibilité », du point de vue juridique, signifie que le programme ou la décision administrative en question ne doit pas s’opposer à la réalisation des dispositions du SDAGE.
De manière similaire, les documents d’urbanisme (schémas de cohérence territoriale, SCOT ; plans locaux d’urbanisme, PLU ; cartes communales) doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les orientations et les objectifs fixés dans le SDAGE.

Les services de l’état compétents (DDT concernant la police de l’eau, DREAL ou DEAL concernant la police des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE)...) instruisent avec, le cas échéant, l’appui technique de l’AFB, les dossiers de demande d’autorisation, ainsi que les dossiers d’enregistrement et de déclaration et s’assurent notamment de la compatibilité de ces dossiers avec le SDAGE et le SAGE. 


ANNEXE 2

LISTE DES INDICATEURS DE SUIVI DES PROGRAMMES DE MESURES RAPPORTÉS EN 2016 ET MODALITÉS DE CALCUL DE LEUR VALEUR POUR LE RAPPORTAGE 2018

1. Correspondance KTM – type action OSMOSE – indicateurs rapportés
Une mesure du PDM doit être dans la majorité des cas définie dans OSMOSE au niveau du type action (voir annexe II du guide national programme de mesure 3). Pour certaines mesures de gouvernance ou d’étude globale, seul le niveau « sous-domaine » peut être défini. L’indicateur européen sera renseigné à partir de l’avancement des mesures du PDM.
 


















2. Modalités de calcul des indicateurs pour le rapportage 2018
Pour les indicateurs KA12, KN14 et KA04 et conformément à 2016, la valeur « 0 » sera rapportée. 
Celle-ci est équivaut à « tout le territoire est couvert à 100 % » par des mesures de récupération des coûts. Pour Mayotte, seul le KTM9 est utilisé.

La valeur de l’indicateur « nombre de masses d’eau pour lesquelles une mesure est prévue (sur cette pression) dans le PdM 2016-2021 » à rapporter en 2018 correspond au « nombre de masses d’eau sur lesquelles une mesure est prévue entre 2018 et 2021 (sur chaque pression de 2016) » (puisque le bilan est réalisé à partir de données récoltées début 2018). Ainsi la formule suivante peut s’appliquer compte tenu des définitions explicitées dans la note :

Nombre de masses d’eau rapportées en 2018 = Nombre de masses d’eau
rapportées en 2016 – Nombre de masses d’eau dont au moins une mesure est terminée et/ou engagée et/ou initiée début 2018
= Nombre de masses d’eau sur lesquelles toutes les mesures sont « identifiées PDM » ou « prévisionnelles » début 2018

= Nombre de masses d’eau sur lesquelles toutes les mesures sont soient non déclinées en actions PAOT, soit dont toutes les actions PAOT sont au stade « prévisionnelle » début 2018
= Nombre de masses d’eau sur lesquelles toutes les mesures sont prévues entre 2018 et 2021

Le calcul sera réalisé à partir des données des PAOT contenues dans OSMOSE et agrégées au niveau « type action » OSMOSE qui correspond dans la majorité des cas au niveau de précision demandé pour les mesures du programme de mesures.



ANNEXE 3 
 
ÉLÉMENTS DE LANGAGE RELATIFS AUX « FREINS » IDENTIFIÉS AU NIVEAU NATIONAL
Ces éléments de langage seront repris dans les synthèses bassins qui seront rapportées à la Commission européenne (élément de schéma « measuresFromSecondProgrammeReference »).
Ils permettent aux bassins de présenter aux comités de bassin et dans leurs synthèses bassins, certains freins à la mise en œuvre des programmes de mesures identifiés au niveau national. Ces freins peuvent être complétés ou précisés par des éléments locaux. une synthèse de ces freins est reprise dans l’annexe 4 relative aux progrès accomplis qui sera rapportée électroniquement à la Commission européenne.

1. Freins relatifs au contexte économique
Les programmes de mesures sont principalement financés par les redevances des agences et offices de l’eau, les financements européens et les financements propres des maîtres d’ouvrage des actions.

Dans un contexte de sortie de crise économique globale ayant entraîné un fort ralentissement de l’économie nationale et de réduction des dépenses publiques, les ressources des acteurs économiques se trouvent réduites et les ressources pour la mise en œuvre des programmes de mesures contraintes.

Les investissements à réaliser par les collectivités sont actuellement limités, en particulier pour les travaux de restauration hydromorphologique pour lesquels elles ne peuvent s’appuyer sur des redevances directes et doivent contribuer a minima à hauteur de 20 % du montant et dans une moindre mesure pour les travaux relatifs aux services d’eau et d’assainissement pour lesquels des ressources directes de redevances pour services rendus sont disponibles via les factures d’eau. les acteurs privés demandent également des délais de mise en œuvre moins contraints.

L’état, n’a par ailleurs pas les moyens de venir en substitution ou en compensation de l’ensemble de ces acteurs du fait des limites de ses propres ressources elles aussi en baisse. le budget et les ressources humaines de l’état, de ses établissements publics (Agences de l’eau et Agence française pour la biodiversité) et des Offices de l’eau sont en diminution constante depuis plusieurs années et les missions sont recentrées sur les activités essentielles pour la mise en œuvre des plans de gestion et des programmes de mesures.

2. Freins relatifs au temps nécessaire à la mise en place d’une nouvelle gouvernance
La France mène depuis 2014 une importante réforme des collectivités locales qui vise à rationaliser le nombre et l’organisation des structures intercommunales dont les structures en charge d’eau potable, d’assainissement et de gestion des milieux aquatiques. Ces réformes visent à favoriser la création de structure ayant la taille critique pour assurer la mise en œuvre des actions nécessaires à l’entretien durable des réseaux et des milieux. Ces réformes doivent être bénéfiques pour la réalisation des objectifs de la directive en favorisant les investissements pour l’eau potable et l’assainissement et en créant une nouvelle compétence « gestion des milieux aquatiques et protection contre les inondations » (GEMAPI) obligatoire pour le niveau intercommunal à partir du 1er janvier 2018. l’objectif de cette compétence était de rationaliser le nombre de structures intervenant dans la gestion des milieux aquatique et de désigner un niveau unique compétent. les intercommunalités sont à présent encouragées par la loi à confier la gestion des milieux aquatiques à des syndicats structurés à l’échelle de bassins versants, notamment les établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE) et les établissements publics territoriaux de bassins (EPTB).

À long terme, le nombre réduit de maîtres d’ouvrages et une meilleure structuration aideront à l’atteinte des objectifs de la directive en gagnant en efficacité. Cependant, ces réformes ont ralenti à court terme la mise en œuvre des programmes de mesures avec des acteurs réticents à s’engager dans l’immédiat sur des actions à long terme dans un contexte changeant.

Par ailleurs, un certain nombre de mesures des programmes de mesures sont basées sur des processus de concertation, nécessitent un délai important de mise en place puis de mise en œuvre du programme d’actions et enfin de perception des résultats sur les pressions et les milieux. Ces dispositifs partagés se révèlent être très performants une fois mis en place mais nécessite de surmonter les tension et obstacles locaux. Il s’agit par exemple des mesures liées à la gestion des captages, à la gestion quantitative de la ressource ou à la mise en place de schéma d’aménagement et de gestion des eaux demandés par le SDAGE et/ou répondant à un problème local spécifique.

3. Freins relatifs aux mesures de restauration hydromorphologique des cours d’eau
Les travaux de restauration hydromorphologique des cours d’eau consistent à réhabiliter totalement ou partiellement les fonctions des cours d’eau, par exemple par : l’effacement ou l’aménagement des ouvrages hydrauliques pour restaurer la continuité écologique, la restauration de la dynamique sédimentaire et le rétablissement de la connectivité avec les autres milieux naturels – y compris les nappes alluviales et les zones humides –, la dérectification, la remise dans le talweg, la reconnexion d’annexes hydrauliques, la suppression de contraintes latérales, la remise à ciel ouvert de cours d’eau, l’augmentation des fréquences de débordement du lit mineur vers le lit majeur etc. Ces travaux concernent également les interventions dans le bassin versant, siège des usages et des pressions qui conduisent à la dégradation des milieux aquatiques (implantation de haies pour réduire les apports de particules fines, restauration de ripisylve suffisante, réduction du ruissellement accru par les usages existants tels que l’urbanisation...). Ces travaux contribuent à l’atteinte du bon état écologique, conjointement à la suppression des pollutions et à la réduction des prélèvements, dans la mesure où ils favorisent l’abondance et la diversité des habitats et des éléments biologiques, l’apport d’éléments nutritifs (déchets végétaux…), les facteurs d’ambiance favorables pour les habitats, ainsi que l’auto-épuration des eaux.

Il existe cependant d’importants freins à leur mise en œuvre, en particulier :

• techniques (connaissance, complexité, dimensionnement des actions, réponse des milieux…) ;
• juridiques et réglementaires ;
• financiers (coûts disproportionnés, difficultés à mobiliser des aides pour les agriculteurs) ;
• sociologiques (compréhension, acceptation).

3.1. Les difficultés d’ordre technique

3.1.1. Difficultés liées au déficit de connaissances
L’hydroécologie est, de manière générale, un domaine complexe. le lien entre certaines interventions sur le seul milieu physique, qui souvent n’est pas le seul à être altéré, et la réponse biologique, qui généralement répond à une multiplicité de facteurs anthropiques et naturels, est difficile à mettre en évidence, a fortiori à prévoir.

Les référentiels scientifiques et techniques en termes de typologie de travaux de restauration hydromorphologique sont encore relativement récents et les retours d’expérience existent, mais sont encore insuffisants pour prévoir leur efficacité et, surtout pouvoir adapter les modes d’intervention aux contextes locaux pour mieux garantir cette efficacité. le déficit d’expériences locales poserait également la difficulté du choix de la solution la plus pertinente en termes d’efficacité/ complexité et de coût.

Cependant, les journées d’échanges et de partage des réseaux rivières se sont multipliées ces dernières années et contribuent à améliorer les cahiers des charges.

Des techniques de référence commencent à se stabiliser au niveau national, leur diffusion est en cours, notamment auprès des professionnels dans le cadre du plan national de développement de la filière écologique (mise en place des centres de ressources génie écologique, rivière). Toutefois, l’offre de prestation aussi bien en ingénierie qu’en réalisation de travaux, avec des compétences pluridisciplinaires bien coordonnées, reste insuffisante. Par ailleurs, le marché potentiel dans certains bassins reste réduit ; peu d’entreprises locales de bâtiments/travaux publics se hasardent sur des chantiers perçus comme risqués (travaux dans les cours d’eau sur des ouvrages maçonnés souvent vétustes).

3.1.2. Difficultés techniques rencontrées lors de la réalisation effective des projets (dimensionnement)
La complexité technique et le coût des travaux à réaliser, les potentiels antagonismes avec d’autres projets de développement, les difficultés juridiques à intervenir sur une propriété privée et à maîtriser le foncier, le manque d’acceptation de ces actions conduisent fréquemment à réaliser des projets qui auront peu d’effets positifs significatifs à l’échelle de la – ou des – masses d’eau concernées. le manque d’obligation réglementaire et la structuration actuelle des collectivités pour mettre en place la compétence gEMAPI ont été identifiés comme des freins à la mise en œuvre des précédents programmes de mesures et avaient conduit à demander des reports de délai.

3.1.3. Difficultés liées aux décalages entre l’action et la réponse écologique du milieu les temps de réponse de l’hydrosystème fluvial aux actions de restauration sont variables, très aléatoires dans le temps et dans l’espace, en fonction du type de cours d’eau, de l’ampleur du périmètre restauré et de la taille du bassin versant, et ceci indépendamment de l’efficacité intrinsèque de la restauration. Ce qui rend difficile l’appréciation de la pertinence – au sens de l’amélioration effective de l’état écologique – des programmes de mesures mis en œuvre. Ces temps de réponse sont par ailleurs difficiles à faire comprendre à un large public (riverains, élus, financeurs…).

3.2. Les difficultés juridiques

3.2.1. En matière d’intervention sur la propriété privée
Jusqu’au 31 décembre 2017 il n’y avait pas d’obligation réglementaire à agir pour les maîtres d’ouvrage public qui rencontrent des difficultés à intervenir sans autorisation sur des terrains sous propriété privé. Depuis le 1er janvier 2018, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sont compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention contre les inondations (GEMAPI). À ce titre, ils peuvent intervenir en lieu et place des propriétaires en cas d’intérêt général ou d’urgence (article l. 211-7 du code de l’environnement et l. 151-36 du code rural).

Les cours d’eau non domaniaux sont la propriété des riverains jusqu’à la moitié du lit mineur et les ouvrages qui y sont situés sont pour la plupart des propriétés privées. les interventions sur les ouvrages ou l’hydromorphologie des cours d’eau plus généralement nécessitent donc au préalable l’engagement des propriétaires ou leur accord en cas de transfert à une maîtrise d’ouvrage publique sous couvert d’une déclaration d’intérêt général. la DIg est le cadre légal dans lequel doit s’inscrire une maitrise d’ouvrage publique en substitution des propriétaires déficients et pour des missions d’intérêt général ou d’urgence. Il est nécessaire d’anticiper, en définissant une stratégie d’action basée sur un diagnostic général des enjeux du bassin, l’identification et la localisation des mesures adaptées à mettre en œuvre. Avant sa mise en œuvre cette stratégie doit faire l’objet d’une déclaration d’intérêt général et d’un dossier loi sur l’eau validé par les services de l’état. Cette stratégie comporte si nécessaire un volet de maîtrise foncière, qui permet de définir les outils les mieux adaptés pour maîtriser le foncier sur les secteurs prioritaires pour des travaux de restauration hydromorphologique.

En cas d’échec de la concertation, les outils juridiques pour imposer aux propriétaires les travaux nécessaires à la restauration de la continuité existent, mais les recours en contentieux en 1re puis en 2e instance peuvent rallonger les délais de 5 à 7 ans avant la décision finale.

Les difficultés d’ordre juridique concernent la multitude de propriétaires d’ouvrages transversaux, parfois difficiles à identifier, et les problématiques d’indivisions. les droits fondés en titre sont pour certains bassins un véritable frein à l’intervention sur certains ouvrages en lit mineur. À cette problématique viennent s’ajouter la dimension patrimoniale des ouvrages et la promotion des énergies renouvelables et notamment l’hydroélectricité.

Les assouplissements récents de la politique de restauration de la continuité écologique (report du délai de 5 ans de mise en conformité des ouvrages prévu par l’article 120 de la loi de reconquête de la biodiversité, l’exonération des moulins produisant de l’électricité des obligations du l. 214-17 pour la liste 2) ont déstabilisé les services déconcentrés et décrédibilisé cette politique. À titre d’exemple, des arrêtés de mise en demeure de faire des travaux ont été annulés, des propriétaires volontaires au début se sont finalement rétractés.

3.2.2. le respect des procédures réglementaires
L’arbitrage sur l’ambition des travaux d’une part (par exemple : prise en compte des prescriptions attachées à un patrimoine historique lorsqu’il s’agit de supprimer des ouvrages, contradictions entre restauration d’une dynamique alluviale et la protection de certaines espèces), et le temps des procédures d’autre part (par exemple : analyse d’incidence des sites N2000 lorsque le projet de restauration peut porter atteinte à la conservation d’un habitat d’intérêt communautaire ou hébergeant des espèces protégées – travaux soumis à autorisation) peuvent considérablement retarder la réalisation effective des projets.

Les projets de restauration doivent souvent justifier de leur compatibilité – et chercher la conciliation – avec d’autres enjeux patrimoniaux. Par exemple, la compatibilité avec la politique des sites classés ou inscrits peut prendre du temps, ce qui peut générer des surcoûts, ralentir fortement la réalisation effective des projets et induire une baisse de leur niveau d’ambition écologique.

3.2.3. la mise en cohérence avec les autres politiques publiques
Des convergences sont à rechercher avec d’autres directives européennes (directive inondation, directive ENR, etc), ce qui peut avoir des incidences sur la réalisation des projets de restauration. Ces incidences peuvent être négatives (réduction du niveau d’ambition, allongement des délais), ou positives (projet à plusieurs objectifs).

Le cas de la directive ENR, dont un des objectifs est le développement de l’hydroélectricité est un exemple significatif des difficultés à faire converger de manière cohérente les politiques publiques, celles-ci étant le plus souvent abordées de manière sectorielle. En effet, les installations hydroélectriques peuvent sur certains territoires avoir un impact majeur sur les milieux aquatiques rendant d’autant plus complexe la mise en œuvre efficace de mesures de restauration de l’hydromorphologie. Par exemple, le relèvement des débits réservés ou la mise en œuvre de régimes hydrologiques plus naturels en aval des grands barrages, s’accompagnent le plus souvent d’une moindre efficacité énergétique.

Cependant, des convergences peuvent être trouvées avec les objectifs poursuivis par des plans d’action nationaux comme, par exemple, l’adaptation au changement climatique, la restauration physique pouvant être considérée généralement comme favorable à cet objectif. Par ailleurs, les délais et le risque de multiplication des contentieux incitent davantage au long travail de concertation qui peut être l’occasion de proposer des opérations plus globales alliant actions sur les ouvrages mais aussi sur l’hydromorphologie du cours d’eau. De plus, dans le contexte de la GEMAPI, les bénéfices hydrauliques des opérations de restauration hydromorphologique sont à mettre en évidence et soulignent l’intérêt de restaurer les milieux aquatiques à la fois pour les enjeux milieux et inondations (solutions fondées sur la nature). les réflexions sur la compétence GEMAPI ont permis sur certains territoires, d’améliorer la situation en croisant les enjeux milieux et inondation, et en créant, regroupant et optimisant les compétences des collectivités. Cependant, plusieurs impacts négatifs ont été constatés sur les programmes de restauration :

• le ralentissement des actions techniques (études/travaux) au profit d’études/réunions de gouvernance, de concertation, politiques sur le portage et l’organisation de la compétence ;
• la déstabilisation a minima temporaire de certaines structures opérantes à l’échelle « bassin versant » par des structures de « périmètre administratif ».

3.3. Les difficultés d’ordre financier
Les coûts peuvent conduire à revoir le niveau de l’objectif poursuivi ou à répartir l’effort sur plusieurs plans de gestion et ce d’autant plus que ces dépenses représentent des engagements difficiles dans le contexte économique actuel malgré les aides très incitatives.

Par ailleurs, certains acteurs se désengagent progressivement des co-financements des projets de restauration et les XIes Programmes des agences de l’eau sont élaborés dans un contexte financier particulièrement contraint le contexte général de baisse des moyens financiers et humains des agences avec des champs d’intervention accrus impacteront le financement des investissements relatifs à la restauration physique des cours d’eau.

3.4. La dimension sociologique des travaux de restauration hydromorphologique.
La faible acceptation de ces interventions et la multitude de propriétaires concernés rend le travail de concertation long et complexe à la fois pour des opérations ponctuelles et pour les opérations de restauration ne relevant pas d’obligation réglementaire des propriétaires.

Les interventions de restauration le long des berges touchent à la propriété foncière et sont, dans la plupart des cas, de prime abord, perçues par les propriétaires privés ou exploitants des parcelles concernées comme allant à l’encontre de leurs intérêts (restauration de la mobilité latérale et donc érosion des parcelles riveraines, augmentation de l’inondabilité sur des secteurs où les lits sont recalibrés...). Par ailleurs, les riverains sont majoritairement très attachés aux ouvrages en lit mineur (moulin, vannage, seuils etc) et au paysage fluvial pour leurs usages socio-économiques, d’agrément et leurs valeurs culturelle et patrimoniale. les projets de restauration hydromorphologique rencontrent dès lors souvent une opposition de riverains, opposition qui s’est structurée et renforcée ces dernières années, ce qui n’avait pas été perçu lors de la définition des précédents programmes de mesures.

De longues phases de concertation sont alors nécessaires pour que les projets de restauration hydromorphologiques soient mieux compris, perçus et acceptés par les riverains, impliquant des délais de réalisation accrus quoique nécessaires. l’absence de concertation ou une concertation trop restreinte fait à l’inverse courir le risque de recours en contentieux qui rallongent la procédure et peuvent compromettre le portage politique du projet.

Ce manque d’acceptation freine aussi la mise en place d’une maîtrise d’ouvrage locale publique ou privée sur ce type de projet, faute de pouvoir trouver un consensus politique.

3.5. Les réponses apportées à ces freins
Les projets de restauration doivent s’intégrer dans de véritables projets de territoires en tenant compte des autres objectifs et projets de développements locaux. De plus, les bénéfices attendus de ces projets ne doivent pas se limiter au seul objectif de recouvrement d’un bon état écologique, mais aborder d’autres domaines (inondations, cadre de vie, gestion des finances publiques, adaptation au changement climatique, biodiversité etc).

Les solutions aux freins sociologiques reposent en partie sur une meilleure prise en compte des approches, enseignements et clés de compréhension en sciences humaines et sociales (SHS) pour décrypter les jeux d’acteurs, et savoir accompagner un projet sur le plan relationnel. les travaux menés ces dernières années sur les démarches participatives et l’apport des sciences humaines et sociales dans le domaine de la restauration des cours d’eau devraient améliorer les résolutions sociétales et aider à mieux intégrer le public, notamment celui des riverains et des propriétaires d’ouvrages, dans tout projet dit de restauration. le regard pluridisciplinaire des SHS (économie, environnement, écologie politique, géographie, histoire, sociologie) devient un levier à part entière d’amélioration des pratiques et d’aide à la concertation. le plan national de développement de la filière écologique prévoit notamment la formation des professionnels sur ces thématiques. L’Office national de l’eau et des milieux aquatiques aujourd’hui intégré à l’Agence française pour la biodiversité (AFB), avec les agences de l’eau et leurs partenaires, ont mis en place depuis 2012 un recueil d’expériences pour aider les professionnels, maîtres d’ouvrages et services pour faire connaître les objectifs et les résultats observés localement de ces actions et appuyer ainsi la concertation. Ces éléments devraient permettre d’accroître et diffuser les compétences techniques et ainsi faciliter les travaux de concertation et contribuer à la rationalisation des coûts des travaux. la structuration de la filière génie écologique, avec la création de l’Aigéco, annuaire du ministère sur la filière génie écologique, constitue un autre levier de progression des interventions en lit mineur.

Enfin, des outils nationaux comme SYRAH-CE (Système relation d’audit de l’hydromorphologie des cours d’eau) pourraient utilement être partagés avec les bureaux d’étude pour contribuer à un pré-diagnostic avant toute opération de restauration (vision globale à une échelle adaptée et pertinente au niveau du bassin versant).

La mise en place de suivi des milieux avant et après travaux, permettent de i) comparer un état initial et unétat juste après travaux, ii) d’en connaître les évolutions sur les court (1 à 5 ans) moyen (5 à 10 ans) et long (plus de 10 ans) termes, iii) d’évaluer le rythme et la qualité de l’ajustement du site restauré, et iv) d’en analyser les effets tant sur les plans technique (résultats et tendances d’évolution par rapport aux objectifs de départ), économique (coût-bénéfice) que social (évolution du paysage fluvial, rapports socio-culturels au site restauré). Ceci est à encourager pour avoir à l’avenir des éléments montrant l’efficience des travaux de restauration des milieux aquatiques par rapport à leur qualité. un réseau de quelques sites de démonstrations est mis en place depuis quelques années avec l’AFB et les agences de l’eau pour appuyer cette démarche de suivi. Ces appuis à la restauration hydromorphologique trouvent leur point d’ancrage au sein du centre national de restauration des rivières (CnRR) créé en 2016, devenu en 2018 le centre de ressources sur les cours d’eau, lequel capitalise les expériences, échange les pratiques et peut orienter les opérateurs vers les solutions d’intervention appropriées.

La cohérence des politiques publiques devrait être renforcée et systématiquement recherchée, par exemple lors du renouvellement des concessions hydroélectriques qui va intervenir ces prochaines années sur des installations majeures du territoire national. la mise en concurrence de ces concessions devrait permettre à l’état d’afficher un niveau d’ambition élevé, à la fois sur le plan environnemental et énergétique en incitant les exploitants à proposer des solutions innovantes pour une meilleure conciliation des enjeux liés à l’eau et à l’énergie.

La réforme des collectivités en cours devrait permettre, à terme, de trouver des structures plus solides et capables de prendre la maîtrise d’ouvrage de ces travaux, notamment sur les territoires où il n’y en avait pas jusqu’alors.

Enfin, les orientations des Xes programmes d’intervention des agences de l’eau facilitent davantage encore le financement des travaux de restauration hydromorphologique depuis 2013. les XIes programmes sont en cours de définition et devraient modifier certains aspects. 

4. Freins relatifs aux mesures de maîtrise des pollutions diffuses agricoles
Les mesures de maîtrise des pollutions diffuses par l’agriculture couvrent un large panel d’actions : conseil individuel ou collectif, implantation de cultures intermédiaires pièges à nitrates, limitations des transferts de la parcelle aux cours d’eau par la mise en place de dispositifs tampons, amélioration des pratiques de fertilisation, diminution de quantités de pesticides, évolution vers des systèmes à bas niveau d’intrants ou faible risque de transfert, modification des systèmes de production (par exemple, conversion à l’agriculture biologique), acquisition foncière... Ces mesures, seules ou combinées, ont pour objectif de réduire la pollution par les nitrates, le phosphore et les pesticides. En ce sens, elles contribuent à l’atteinte du bon état écologique et chimique des eaux.

En pratique, ces mesures ne sont pas mises en œuvre aussi rapidement et largement qu’il serait souhaitable. Plusieurs freins expliquant cet état de fait sont développés ci-après.

• Des freins liés au contexte économique :

À l’échelle nationale, le contexte économique, ainsi que les dispositifs d’incitation économique mis en place, via les aides de la PAC notamment, n’intègrent pas suffisamment les objectifs de protection de l’environnement, et conduisent à favoriser des pratiques défavorables à la protection de la ressource en eau. les moyens disponibles pour la mise en œuvre de la DCE sont largement insuffisants pour modifier durablement les pratiques sans modulation profonde des aides accordées par la PAC. Par ailleurs les orientations générales de la PAC présentent d’importantes incohérences avec les objectifs de la DCE, ce qui constitue un frein important à la mise en œuvre et au déploiement de pratiques alternatives.

À l’échelle des territoires, un frein important à l’évolution des pratiques et des systèmes agricoles sur les territoires est lié aux orientations économiques des territoires. En effet, l’absence de filières aval pour valoriser certaines productions sur un territoire, ou un contexte économique peu porteur de changements (productions difficiles à valoriser, peu rentables...) peuvent être un frein important sur certains territoires à l’évolution des assolements (par exemple la diversification des rotations, le développement de cultures à bas intrants ou faible risque de transfert...), et aux évolutions des systèmes agricoles (conversion à l’agriculture biologique, élevage à l’herbe…).

À l’échelle de l’exploitation les évolutions de pratiques ou de systèmes peuvent impliquer des changements importants dans l’organisation de l’exploitation et une prise de risque économique pour l’exploitant, qui peuvent également constituer un frein important au changement. En particulier les agriculteurs peuvent être fortement limités par la situation économique de leur exploitation (niveau d’endettement par ex) pour apporter des changements importants ou des réorientations de leurs exploitations.

• Des freins liés aux dispositifs financiers d’accompagnement au changement existants :

Un des principaux dispositifs d’accompagnement financier des agriculteurs pour la mise en œuvre 
des actions prévues dans les programmes de mesures correspond aux mesures agro-environnementales et climatiques (MAEc). Ce dispositif présente cependant certaines limites qui peuvent constituer un frein à l’adhésion puis à la contractualisation des agriculteurs à ces dispositifs.

Entre 2015 et 2017, des retards importants dans l’instruction administrative des dossiers ont entraîné un décalage dans le versement des aides qui est de nature à biaiser l’évaluation de la mise en œuvre des programmes de mesures. En effet, les contrats de MAEC souscrits depuis 2015 ont été instruits avec plusieurs années de retard ce qui entraîne un décalage entre l’année de souscription du contrat (donc année à partir de laquelle la mesure a été mise en place) et l’année de versement des aides, et ne permet pas de disposer de données complètes quant aux montants contractualisés dans le cadre de cet exercice. Au-delà des difficultés que cela entraîne en termes de suivi des mesures contractualisées, ces problèmes ont pu induire une baisse du taux de contractualisation en raison du décalage trop important entre la réalisation de la mesure et le versement de l’aide, et en raison des incertitudes que cela induit pour les agriculteurs.

Par ailleurs, dans certaines régions le manque de budget pour les aides environnementales comparativement à un nombre de demandes important a conduit à refuser des demandes, ce qui constitue un frein à l’efficacité de ce dispositif. À titre d’exemple, certaines agences sont contraintes de concentrer leurs financements sur des zones prioritaires par manque de budget, alors que des problèmes de qualité se posent à une échelle bien plus large.

Au-delà de ces difficultés, certaines limites d’ordre structurelles sont également présentées ci-dessous qui peuvent, en partie, expliquer un niveau de contractualisation insuffisant des agriculteurs sur certains territoires :

• la question de la pérennité des mesures agri-environnementales et climatiques (MAEC) est souvent mise en avant comme un frein à l’adhésion par certains agriculteurs. Ces engagements contractuels portant sur une durée de 5 ans, l’agriculteur ne dispose pas d’une réelle visibilité sur ce qu’il adviendra à l’issue du contrat, et notamment sur le renouvellement éventuel de l’aide, et les financeurs n’ont pas de garantie d’un maintien des pratiques dans le temps ;
• l’insuffisance relative des compensations prévues dans le cadre des MAEC. Certains types de MAEC conduisent à une modification importante des pratiques de production : c’est par exemple le cas de la conversion à l’agriculture biologique ou encore le passage d’une production en maïs fourrager à un système herbager. C’est également le cas lorsque les pratiques en vigueur sur l’exploitation (cas des systèmes intensifs et hors-sol) sont très éloignées des obligations fixées par les MAEC (seuil de fertilisation, d’usage des phytosanitaires…). le risque de perte de productivité et les coûts liés aux nouveaux investissements nécessaires peuvent se cumuler aux remboursements des investissements antérieurs en cours d’amortissement. le coût associé à cette prise de risque n’étant pas pris en compte dans le montant de la rémunération, le consentement à payer des agriculteurs peut en conséquence être différent du coût réel du changement de pratique, ce qui peut constituer un frein à la contractualisation de MAEC ;
• dans certaines régions, les orientations régionales concernant les dispositifs d’aides agricoles ouverts dans les PDRR (MAEC, aides à la conversion…), qui n’ouvrent pas la possibilité de contractualiser des dispositifs environnementaux ou ne donnent pas suffisamment la priorité aux aides pour la protection de la ressource en eau ;
• la grande variabilité des prix agricoles influence le taux de contractualisation, et peut être un facteur limitant la souscription à une MAEC. Il n’y a pas de modulation de ces compensations aux variations des prix agricoles ce qui peut constituer un frein pour l’exploitant qui, plutôt que de souscrire à une MAEC, préférera conserver une marge de manœuvre pour ajuster sa production (par exemple en fourrage) aux variations des cours (par exemple du prix du lait) ;
• l’insuffisance de l’intégration du dispositif MAEC dans une logique de filières : sur certains territoires, la dynamique de mise en œuvre de certaines MAEC impliquant un changement de pratiques, comme par exemple l’implantation de cultures de diversification (sarrasin, fève, chanvre, soja non OGM, etc.), est en partie grevée par l’absence de filières structurées pour l’approvisionnement et la vente ;
• la crainte de la lourdeur administrative du dispositif (par exemple crainte d’un décalage dans le temps important entre l’accord initial et le paiement) et la peur de contrôle plus systématique du fait de la souscription à une MAE ;
• l’instabilité dans le temps des cahiers des charges des MAE et de leur rémunération. Citons par exemple les MAEC intégrant des mesures de diminution des produits phytosanitaires pour lesquelles le mode de calcul de l’indicateur IFT varie selon le contexte (MAE, Ecophyto) et les données de référence ont évolué dans le temps (selon l’actualisation par les enquêtes pratiques agricoles) ;
• des cahiers des charges pas toujours adaptées aux spécificités de cultures régionales ou parfois considérés comme trop « rigides ».

 

• Freins techniques :

Les évolutions de pratiques nécessitent des modifications dans la conduite de l’exploitation pouvant être conséquentes. Dans certains cas spécifiques, ces évolutions peuvent être freinées par l’absence de techniques alternatives aussi efficaces, ou le manque de références techniques.

À l’échelle de l’exploitation le manque de connaissance et de formation initiale des agriculteurs à certaines pratiques alternatives, ainsi que d’accompagnement technique à la mise en place de pratiques alternatives, est également un frein important à leur adoption. la maîtrise technique de ces pratiques nécessite en effet un investissement important de la part de l’agriculteur et un accompagnement adapté.

• Des freins d’ordre sociologiques :

La mobilisation des agriculteurs dans une dynamique d’évolution de leurs pratiques pour la protection de la ressource en eau peut se heurter à des blocages ou réticences liées à la difficulté à appréhender le lien entre ces actions et les résultats sur la qualité de l’eau.
En particulier ces blocages peuvent être liés à la preuve de l’efficacité environnementale des actions préconisées dans les programmes de mesures qui n’est pas toujours démontrée et/ou partagée et acceptée, et le fait que les pollutions diffuses ne sont pas toujours perçues comme un problème en soi, au même titre qu’une pollution ponctuelle clairement identifiée. Cela s’explique en partie par :

• l’inertie du milieu qui induit un décalage des réponses aux actions engagées et peut être un frein à la poursuite des engagements des exploitants dans des dispositifs contractuels. Cette inertie du milieu est particulièrement prégnante pour les masses d’eau souterraines. En effet, pour ces dernières, des temps de réponse de plusieurs dizaines d’année sont parfois observées ; à l’extrême, des contaminations par les produits phytosanitaires d’ancienne génération et actuellement retirés de la vente conduisent à déclasser des masses d’eau, alors qu’elles ne sont plus corrélées avec les efforts actuels en termes de pratique. Des retours d’expérience existent, mais ne sont pas encore suffisamment capitalisées et diffusées pour démontrer clairement l’efficacité potentielle des actions proposées. Dès lors, certains exploitants, voire certains acteurs de l’eau, identifient assez mal quel est le réel intérêt de ces mesures pour l’environnement, ce qui peut entraîner une démobilisation ;
• l’impact pas toujours visible immédiatement, notamment lorsque les conditions climatiques ou d’autres facteurs contribuent de façon significative à la variation des indices mesurés. Par exemple, la pluviométrie impacte les concentrations de nitrates mesurées dans les eaux superficielles ; dans ce contexte, la contribution des seules mesures mises en œuvre par les agriculteurs aux évolutions observées peut apparaître marginale.

Un autre frein identifié est lié à la difficulté à évaluer les bénéfices sur le long terme de la mise en place de pratiques vertueuses pour l’environnement et au peu de prise en compte des co-bénéfices (protection des sols, maintien de leur fertilité, lutte contre l’érosion…).

Pour certains agriculteurs, s’engager seul ou le premier sur un territoire peut être un frein.

• Les solutions mises en place :

Face à ce constat des réflexions ont été conduites au niveau national et dans les territoires pour lever les principaux freins identifiés, et accompagner les changements de pratiques pour la protection de la ressource en eau. Celles-ci ont pu conduire à développer ou tester des approches et dispositifs nouveaux ou innovants. On peut citer en particulier à l’échelle nationale :

• l’adoption du plan Ecophyto II, puis du plan Ecophyto II+ en 2018, incluant le réseau de fermes DEPHY ;
• le plan « ambition bio » qui vise à encourager le développement de l’agriculture biologique sur le territoire ;
• les réflexions en cours sur la future PAC qui visent à intégrer davantage de critères environnementaux ;
• des réflexions sur le développement d’outils financiers répondant mieux aux enjeux de protection de la ressource, notamment des paiements pour services environnementaux ;
• renforcement de la réglementation nitrates avec une extension des zones vulnérables et un renforcement des programmes d’actions ;
• l’interdiction de certaines substances actives.

ANNEXE 4

ÉLÉMENTS DE LANGAGE RELATIFS AUX PROGRÈS ACCOMPLIS DEPUIS L’ADOPTION DES PROGRAMMES DE MESURES

Ces éléments de langage nationaux doivent être rapportés à la Commission européenne dans la table « progrès » et complétés par chaque bassin avec ses données chiffrées (élément de schéma « rbmpgeneralProgress »)
De nombreuses mesures ont été mises en œuvre depuis l’adoption des programmes de mesures en 2015. À titre d’exemple entre 2016 et 2017 :

• plus de XX ouvrages sur les cours d’eau ont fait l’objet de travaux pour restaurer la continuité écologique ;
• XX km de cours d’eau ont fait l’objet d’action de restauration hydromorphologique ;
• près de XX ha de milieux humides ont ainsi fait l’objet, en 2016, d’aides de l’agence de l’eau pour des opérations d’acquisition, d’entretien ou de restauration au travers du troisième plan national d’action en faveur des milieux humides 2014-2018 ;
• près de XX installations d’assainissement (station ou réseau) ont fait l’objet d’actions de travaux de construction ou réhabilitation. Pour cela, les programmes de mesures adoptés en 2015 ont pu s’appuyer sur le nouvel arrêté du 21 juillet 2015 relatif à l’assainissement des collectivités, réaffirmant l’obligation de maintenir les installations d’assainissement en bon état de fonctionnement et d’améliorer les traitements et la collecte des eaux usées par temps de pluie ;
• XX captages prioritaires ont fait l’objet d’un plan d’action et XX Organisme unique de gestion collective (OUGC) ont été créés depuis 2015. Ces organismes ont pour objectif de réduire les déséquilibres entre les besoins et promouvoir une meilleure répartition de la ressource entre les usagers ;
• chaque bassin a réalisé son Plan d’adaptation au changement climatique. Ces plans visent à renforcer l’intégration de l’adaptation au changement climatique dans les interventions des agences de l’eau en cohérence avec le SDAGE 2016-2021.

La période 2016-2017 a par ailleurs été marquée par une évolution de la gouvernance des collectivités. la compétence « gestion des milieux aquatiques et protection contre les inondations » (GEMAPI) a été créée en 2014 et rendue obligatoire pour le niveau intercommunal à partir du 1er janvier 2018. l’objectif était de rationaliser le nombre de structures intervenant dans la gestion des milieux aquatiques et de désigner un niveau unique compétent. les intercommunalités sont encouragées par la loi à confier la gestion des milieux aquatiques à des syndicats structurés à l’échelle de bassins versants. Pour cela, de nouveaux syndicats ont été créés par la loi : les établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE). Ainsi, mi 2018 XX dossiers de demande de constitution d’EPAGE ont été déposés auprès des services de l’état.

Bien que de réels progrès soient identifiés, toutes les mesures des programmes de mesures adoptés fin 2015 n’étaient pas opérationnelles au début de l’année 2018. Il est important de souligner que l’outil national de suivi des programmes de mesures (OSMOSE) ne permet pas de dresser un bilan prospectif de l’avancement des mesures. le bilan rapporté s’appuie donc sur des données datant du premier trimestre 2018.

La mise en œuvre des mesures se heurte à plusieurs freins. Tout d’abord, le contexte économique entraîne encore aujourd’hui une baisse des ressources humaines et financières pour mettre en œuvre les mesures. Par ailleurs, un certain nombre de mesures sont basées sur des processus de concertation qui nécessitent un délai important de mise en place. la restauration écologique des masses d’eau quant à elle, nécessitait la restructuration des collectivités et la prise en charge de nouvelles compétences d’ingénierie et de maîtrise d’ouvrage qu’elles acquièrent progressivement depuis le 1er janvier 2018 via la compétence GEMAPI. Enfin, la lutte contre les pollutions diffuses nécessite de réduire la pollution à la source et de mobiliser des outils au-delà de la seule politique de l’eau (politique agricole, politique d’aménagement urbain). Ces changements s’inscrivent de fait nécessairement dans le temps long. Par ailleurs, les problèmes de versements des aides des mesures agro-environnementales entre 2015 et 2018 au niveau national ont freiné la mise en œuvre par le secteur agricole de mesures en faveur des milieux aquatiques.