4. Risques de malveillance 
4.1. Généralités 4.1.2. Les acteurs publics du domaine de la sûreté
4.1. Généralités 4.1.2. Les acteurs publics du domaine de la sûreté
Circulaire du 1er juillet 2019 relative à la présentation du parquet national antiterroriste créé par la loi n°2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice
| Date de signature : | 01/07/2019 | Statut du texte : | En vigueur |
| Date de publication : | 05/08/2019 | Emetteur : | Ministère de la justice |
| Consolidée le : | Source : | http://circulaire.legifrance.gouv.fr | |
| Date d'entrée en vigueur : | 06/08/2019 |
Circulaire du 1er juillet 2019 relative à la présentation du parquet national antiterroriste créé par la loi n°2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice
La garde des sceaux, ministre de la justice
A
Pour attribution
Mesdames et Messieurs les procureurs généraux près les cours d’appel
Monsieur le procureur de la République près le tribunal supérieur d’appel
Mesdames et Messieurs les procureurs de la République
Madame la procureure de la République financier près le tribunal de grande instance de Paris
Monsieur le procureur national antiterroriste près le tribunal de grande instance de Paris
Pour information
Mesdames et Messieurs les premiers présidents des cours d’appel
Monsieur le président du tribunal supérieur d’appel
Mesdames et Messieurs les présidents des tribunaux de grande instance
Monsieur le membre national d’Eurojust pour la France
Monsieur le directeur de l’École nationale de la magistrature
N° NOR : JUSD1919006 C
N° Circulaire : CRIM-2019/17-Gl/01.07.2019
N/REF : CRIM-BOL N° 2018-00018
Titre : Présentation du parquet national antiterroriste créé par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice
Mots clefs : Procureur de la République antiterroriste – parquet national antiterroriste – terrorisme – infractions relatives à la prolifération des armes de destruction massive – crimes et délits de guerre – crimes contre l’humanité – torture et disparitions forcées – magistrats référents – délégation judiciaire – magistrats délégués –code de procédure pénale – code pénal – loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
Publication : Bulletin officiel et intranet justice.
Table des matières
I. La création du parquet national antiterroriste 4
1. Le champ de compétence du parquet national antiterroriste 4
1.1. En matière de poursuites 4
1.2. En matière de jugement 5
1.3. En matière post-sentencielle 6
2. Des dispositions procédurales spécifiques au fonctionnement du parquet national antiterroriste 6
2.1. Le renforcement des capacités opérationnelles en cas de crise : la réquisition de magistrats du parquet de Paris 6
2.2. Le mécanisme de la délégation judiciaire 7
3. L’entrée en vigueur des dispositions relatives à la compétence du parquet national antiterroriste 8
II. La coordination de l’action du parquet national antiterroriste et des parquets locaux 8
1. Une compétence réservée 8
2. La gestion de la crise terroriste 10
3. Le retour d’informations du parquet national antiterroriste aux parquets locaux 11
4. L’information du parquet national antiterroriste des refus d’extradition 12
III. Le maillage territorial en matière de lutte contre le terrorisme et la radicalisation 12
1. Les magistrats référents en matière de terrorisme 12
2. Les magistrats délégués à la lutte contre le terrorisme 12
3. Les assistants spécialisés radicalisation 13
Depuis les attentats perpétrés sur le territoire national en 2015, plusieurs dispositions législatives ont été adoptées afin d’accroitre les capacités de la France à lutter contre le terrorisme en dehors du cadre spécifique de l’état d’urgence (1).
Ces lois ont amélioré l’efficacité des moyens de droit commun mis en œuvre dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Cependant, dès lors que la menace est devenue durable, en particulier avec le développement de nouvelles formes de terrorisme, il est apparu nécessaire que l’Etat se dote de nouveaux instruments permanents de prévention et de lutte contre le terrorisme.
La loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a permis de consolider l’efficacité des mesures administratives de prévention des actes de terrorisme (2).
Il convenait de prendre également de nouvelles mesures pour développer la capacité de l’institution judiciaire à lutter contre cette menace.
L’article 69 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice crée ainsi le parquet national antiterroriste, dirigé par le procureur de la République antiterroriste et placé près le tribunal de grande instance de Paris.
L’objectif poursuivi est de renforcer la force de frappe judiciaire antiterroriste en créant un ministère public dédié.
La création du parquet national antiterroriste répond à une exigence de spécialisation, induite par la nature de ce contentieux, la singularité des techniques d’enquête utilisées, ainsi que par la nécessaire maîtrise des mécanismes de coopération internationale et du contexte géopolitique en la matière.
Cette création a également pour objectif d’offrir une visibilité institutionnelle au procureur national antiterroriste, sur le plan national comme international. Le parquet national antiterroriste sera un point de contact pleinement identifié par les autorités judiciaires étrangères avec lesquelles il poursuivra les relations de travail développées par la section antiterroriste du parquet de Paris. En effet, en matière de lutte antiterroriste, les enjeux de coopération judiciaire sont majeurs et l’entraide pénale internationale est mise en œuvre quotidiennement.
Ces enjeux de centralisation, de spécialisation et de coopération pénale internationale sont, de la même manière, fondamentaux en matière de lutte contre les crimes contre l’humanité, les crimes et délits de guerre, et justifient la compétence du parquet national antiterroriste également sur ces sujets.
Le développement de procédures diligentées sous des doubles qualifications terroristes et de droit pénal international (génocide ou crimes de guerre) témoigne en outre de l’intérêt et de l’opportunité de réunir ces contentieux au sein d’un parquet spécialisé.
La présente circulaire présente le parquet national antiterroriste ainsi créé (I), dont l’action sera coordonnée avec celle des parquets locaux (II) et s’appuiera sur des relais territoriaux
(III).
I. La création du parquet national antiterroriste
1. Le champ de compétence du parquet national antiterroriste
1.1. En matière de poursuites
Le parquet national antiterroriste est compétent pour la poursuite des infractions suivantes:
S’agissant des actes de torture et des disparitions forcées :
La précédente rédaction de l’article 628-10 restreignait la compétence du pôle spécialisé du parquet de Paris aux seuls cas de compétence quasi-universelle, lorsque le suspect se trouvait en France (article 689-1 du code de procédure pénale).
En l’état de cette rédaction, la victime française d’actes de torture commis à l’étranger par une autorité publique n’aurait pu s’adresser au procureur de la République antiterroriste que si le suspect se trouvait en France, alors même que la loi pénale française est applicable dans tous les cas (article 113-7 du code pénal).
En outre, s’agissant des disparitions forcées, qui sont commises par l’autorité publique, et qui peuvent également être constitutives d’un crime contre l’humanité, il est apparu nécessaire de les faire entrer dans le champ du parquet antiterroriste.
L’article 628-10 a ainsi été modifié pour prévoir la compétence du parquet national antiterroriste, lorsque la loi française est applicable, pour les crimes de torture au sens de l’article 1er de la convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, adoptée à New York le 10 décembre 1984 (c’est-à-dire commis par les autorités étatiques) et pour les crimes de disparition forcée, constitutifs ou non de crimes contre l’humanité.
S’agissant des faits pouvant être qualifiés de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre commis avant l’entrée en vigueur de ces infractions en droit français :
Les crimes contre l’humanité ont été introduits en droit français le 1er mars 1994 et les crimes et délits de guerre par la loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale.
Pour autant, les actes qui pourraient revêtir la qualification de crime contre l’humanité ou de crime de guerre commis avant l’entrée en vigueur de ces dispositions peuvent être appréhendés selon les qualifications pénales de droit commun.
Il est ainsi apparu pertinent que ceux-ci puissent également entrer dans le champ de compétence du parquet national antiterroriste. C’est pourquoi le XVIII de l’article 109 de la loi lui attribue compétence à ce parquet pour connaître de ces faits (4) .
1.2. En matière de jugement
Le parquet national antiterroriste représente le ministère public devant les formations correctionnelles du tribunal de Paris pour le jugement des délits relevant de son champ de compétence.
Pour le jugement des crimes terroristes, l’article 706-25 du code de procédure pénale prévoit que les magistrats du parquet national antiterroriste représentent le ministère public devant la cour d’assises spéciale en première instance, le parquet général de Paris intervenant quant à lui en appel.
En appel, l’article 706-25 rappelle les dispositions du deuxième alinéa de l’article 241 du même code qui permet au procureur général de se faire représenter par le procureur de la République antiterroriste ou l’un de ses substituts.
Dans l’objectif de conforter la visibilité institutionnelle du parquet national antiterroriste également dans ses compétences en matière de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre, de tortures et disparitions forcées, il n’y aurait qu’avantage à ce que le procureur général près la cour d’appel de Paris délègue des magistrats du parquet national antiterroriste aux audiences d’assises de première instance.
Le parquet général associera le parquet national antiterroriste à l’audiencement et à la préparation des audiences devant la cour d’assises dès lors que ce dernier sera amené à intervenir devant les juridictions de jugement, comme cela se fait habituellement sur les ressorts où les magistrats des parquets tiennent le siège du ministère public devant la cour d’assises.
1.3. En matière post-sentencielle
Aux termes de l’article 706-22-1 du code de procédure pénale le ministère public auprès des juridictions d’application des peines de Paris compétentes pour prendre les décisions concernant les personnes condamnées pour des infractions terroristes est représenté par le parquet national antiterroriste.
A compter du 1er juillet 2019, ce dernier dispose d’une compétence exclusive pour représenter le ministère public près ces juridictions, tant lors des commissions de l’application des peines que lors des débats contradictoires qu’elles organisent ou lorsque ces dernières sollicitent son avis. Lorsque, dans le cadre de ces attributions, il aura à connaître d’un dossier pour lequel il n’a pas exercé les poursuites, ces dernières étant intervenues antérieurement au 1er juillet 2019, il conviendra qu’il se rapproche du parquet de Paris afin de s’assurer qu’il dispose de l’ensemble des informations utiles relatives à l’infraction comme à la personnalité du condamné.
S’agissant de l’exécution des peines prononcées par les juridictions de jugement spécialisées en matière d’infractions terroristes, le parquet national antiterroriste est compétent en matière d’exécution des peines. En effet, les dispositions générales des articles 32 et 707-1 du code de procédure pénale, qui prévoient la compétence du ministère public en matière d’exécution des décisions de justice, s’appliquent au parquet national antiterroriste.
2. Des dispositions procédurales spécifiques au fonctionnement du parquet national antiterroriste
2.1. Le renforcement des capacités opérationnelles en cas de crise : la réquisition de magistrats du parquet de Paris
L’article L. 217-5 du code de l’organisation judiciaire crée une réserve opérationnelle de magistrats du parquet de Paris à laquelle le procureur de la République antiterroriste peut recourir « lorsque le renforcement temporaire et immédiat » de son parquet « apparaît indispensable pour assurer le traitement des procédures », notamment en cas d’attaque terroriste.
Dans ces conditions, le procureur de la République antiterroriste peut requérir un ou plusieurs magistrats du parquet de Paris dont les noms figurent sur une liste arrêtée par le procureur général près la cour d’appel de Paris.
Cette liste est établie pour chaque année civile après avis du procureur de la République de Paris et du procureur de la République antiterroriste. L’article R. 217-8 du code de l’organisation judiciaire précise à cet égard que la liste arrêtée par le procureur général peut être modifiée en cours d’année, pour prendre en compte un changement dans la composition du parquet de Paris.
Le procureur de la République antiterroriste est tenu d’informer le procureur général et le procureur de la République de Paris des réquisitions de magistrats auxquelles il procède. L’article R. 217-7 du code de l’organisation judiciaire prévoit que lorsque le procureur de la République antiterroriste requiert un ou plusieurs magistrats du parquet de Paris en application de l’article L. 217-5, il précise le motif et la durée des réquisitions auxquelles il procède.
Le procureur général doit veiller à ce que ce dispositif soit utilisé le temps strictement nécessaire au traitement de l’accroissement temporaire d’activité du parquet antiterroriste.
2.2. Le mécanisme de la délégation judiciaire
Le parquet national antiterroriste est doté d’un nouveau mécanisme procédural lui permettant, dans le cadre d’une enquête portant sur des faits de terrorisme, de requérir de tout procureur de la République la réalisation des actes d’enquête qu’il détermine, afin de répondre efficacement à l’ampleur des investigations nécessaires.
Ainsi, l’article 706-17-1 du code de procédure pénale prévoit que le procureur de la République antiterroriste, lorsqu’il exerce sa compétence en matière terroriste, peut requérir par délégation judiciaire tout procureur de la République local afin que ce dernier procède ou fasse procéder, dans son ressort, à des actes d’enquête déterminés, nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions terroristes.
Ce mécanisme permet au parquet local d’appuyer efficacement l’action du parquet national antiterroriste dans les hypothèses où celui-ci ne serait pas en mesure de procéder lui-même à la réalisation d’actes d’enquête présentant un caractère d’urgence et/ou nécessitant la présence d’un magistrat. Cette option pourra par exemple être retenue lorsque l’éloignement géographique du lieu des faits ou la multiplicité d’attentats commis simultanément sur l’ensemble du territoire rend impossible un transport sur les lieux, dans un délai raisonnable, de magistrats du parquet national antiterroriste.
La délégation judiciaire ne peut prescrire que des actes se rattachant directement à l’enquête pour laquelle elle a été délivrée. Le procureur de la République fixe le délai dans lequel la délégation doit lui être retournée accompagnée des procès-verbaux relatant son exécution.
Ce mécanisme, qui inscrit dans la loi les modalités selon lesquelles s’organise la coopération entre le parquet national antiterroriste et les parquets compétents, ne crée pas de rapport hiérarchique ni d’autorité du premier sur les seconds (5).
Il a vocation à remplacer le dispositif de la saisine différée du parquet spécialisé tel qu’exposé dans la circulaire du 18 décembre 2015 qui prévoyait que le parquet territorial conserve sa compétence afin de diligenter les premiers actes d’enquête urgents lorsque des circonstances particulières empêchaient le parquet spécialisé de se saisir immédiatement en dépit du caractère terroriste avéré des faits.
3. L’entrée en vigueur des dispositions relatives à la compétence du parquet national antiterroriste
L’entrée en vigueur de l’ensemble des dispositions relatives à la compétence du parquet national antiterroriste est fixée par le décret n°2019-628 du 24 juin 2019 au 1er juillet 2019 (6). En application de l’article 112-2 du code pénal, ces dispositions sont d’application immédiate.
En application de l’article 112-4 du code pénal, les actes et formalités régulièrement accomplis par le parquet de Paris avant le 1er juillet 2019 demeurent valables, sans qu’il y ait lieu de les renouveler.
Ils seront, le cas échéant, régulièrement poursuivis par le parquet national antiterroriste, à compter du 1er juillet 2019 (7).
II. La coordination de l’action du parquet national antiterroriste et des parquets locaux (8)
1. Une compétence spécifique
En application de l’article 706-16 du code de procédure pénale, le parquet national antiterroriste exerce une compétence concurrente avec les parquets locaux en matière de lutte contre le terrorisme.
Cependant, s’agissant des infractions relevant des articles 421-1 à 421-6 du code pénal, et à l’exclusion des infractions de provocation directe à des actes de terrorisme ou d’apologie publique de tels actes, les parquets locaux n’ont pas vocation à engager ou conduire des enquêtes ouvertes sous une qualification terroriste.
Il appartient ainsi aux procureurs de la République locaux, avisés de la commission d’un acte potentiellement terroriste sur leur ressort, de prendre immédiatement attache avec le parquet national antiterroriste afin que celui-ci apprécie s’il entend se saisir des faits.
Le procureur général territorialement compétent et le procureur général de Paris sont systématiquement avisés.
Dans le cas où le parquet national antiterroriste ne se saisirait pas, les parquets territorialement compétents apprécieront l’opportunité de poursuivre les faits sous une qualification de droit commun.
S’agissant des faits de crimes contre l’humanité, crimes et délits de guerre, torture au sens de la Convention de New York du 10 décembre 1984 et disparitions forcées, ainsi que des faits relatifs à la prolifération d’armes de destruction massive et leurs vecteurs, une attache avec le parquet national antiterroriste préalable à toute ouverture d’enquête par les parquets locaux est également nécessaire afin de lui permettre d’envisager d’exercer sa compétence concurrente.
Dans le cas où le parquet national antiterroriste ne souhaiterait pas se saisir, les juridictions locales apprécieront l’opportunité de poursuivre les faits sous une qualification de droit commun.
Ainsi, la présente circulaire, qui vise à assurer un traitement judiciaire centralisé et efficace de certains contentieux spécialisés, vient consacrer une compétence spécifique du parquet national antiterroriste, non seulement s’agissant des poursuites relevant des articles 421-1 à 421-6 du code pénal (9), mais également désormais des infractions relatives à la prolifération d’armes de destruction massive, des crimes contre l’humanité, des crimes et délits de guerre, des tortures au sens de la Convention de New York du 10 décembre 1984 et des disparitions forcées (10).
En tout état de cause, aucun dessaisissement au bénéfice du parquet national antiterroriste ne saurait avoir lieu sans attache préalable avec ce dernier.
Cas particulier des infractions visées par les trois derniers alinéas de l’article 706-1611
Les infractions visées par les trois derniers alinéas de l’article 706-16 du code de procédure pénale auront, elles, vocation à être prioritairement poursuivies par les parquets locaux.
L’information la plus exhaustive possible devra toutefois être délivrée au parquet national antiterroriste afin de lui permettre d’évaluer la pertinence de sa saisine (12). Cet avis, s’il peut ne pas être immédiat, doit toutefois être réalisé dans des délais permettant d’envisager la saisine du parquet national antiterroriste à bref délai. L’information au parquet national antiterroriste ne s’impose pas, concernant les enquêtes ouvertes des chefs d’apologie et de provocation au terrorisme commises dans les conditions prévues par l’avant dernier alinéa de l’article 706-16 du code de procédure pénale.
Dans le cas où le parquet national antiterroriste déciderait de ne pas se saisir, les procureurs de la République sont invités à privilégier les poursuites à l’encontre des auteurs des infractions commises dans les circonstances visées par les trois derniers alinéas de l’article 706-16 du code de procédure pénale.
2. La gestion de la crise terroriste
En cas d’attaque susceptible de relever d’une qualification terroriste, le procureur de la République local prend immédiatement attache avec le parquet national antiterroriste afin que celui-ci apprécie s’il entend se saisir des faits. Cet avis sera effectué en priorité par une attache avec sa permanence téléphonique.
Par ailleurs, un magistrat du parquet territorialement compétent se rend immédiatement sur le lieu de commission des faits où il sera rejoint par un ou plusieurs magistrats du parquet national antiterroriste aussitôt que celui-ci aura décidé de sa saisine.
Une fois sur les lieux, le magistrat du parquet local doit veiller à assurer le gel de la scène de crime et vérifier que le périmètre de sécurité mis en place par les premiers intervenants est suffisant, notamment aux fins de prévenir tout risque de sur-attentat. A cette fin, il peut, en concertation avec l’autorité préfectorale, requérir l’intervention des services de déminage, notamment concernant les véhicules stationnés sur place, ou préconiser l’évacuation des logements environnants.
Dès lors que le parquet national antiterroriste est saisi et hors hypothèse de la délégation judiciaire exposée ci-dessus, le magistrat du parquet territorial doit veiller à ne donner aucune consigne de direction d’enquête aux services de police afin de prévenir toute difficulté d’ordre procédural. Il lui appartient, conjointement avec le parquet national antiterroriste, d’appeler l’attention des enquêteurs sur le fait que la rédaction des procès-verbaux ne devra laisser place à aucune ambiguïté sur ce point. Il reste en revanche compétent pour prendre en compte les faits collatéraux susceptibles d’être commis sur son ressort (13).
S’agissant plus particulièrement de la prise en charge des victimes, ainsi que le rappelle l’instruction interministérielle modifiée du 11 mars 2019, l’articulation des opérations judiciaires de médecine légale – visant à la détermination des causes de la mort – avec le processus d’identification des personnes décédées et blessées inconscientes – destiné à l’attribution formelle de l’identité selon le protocole INTERPOL d’identification des victimes de catastrophes (IVC) – est arrêtée par le procureur de la République antiterroriste. Sous la direction unique de celui-ci, la prise en charge des corps des personnes décédées relève de la compétence exclusive des services enquêteurs qui, organisent leur recensement, leur transport et les opérations conduisant à leur identification.
Sur sollicitation du procureur de la République antiterroriste, le procureur de la République local peut requérir les associations d’aide aux victimes de son ressort afin d’assister immédiatement les victimes et leurs proches et procéder à la délivrance des permis d’inhumer, notamment lorsque l’attentat a causé un grand nombre de victimes.
Le procureur de la République antiterroriste, en charge de l’enquête judiciaire, est la seule autorité désignée pour annoncer officiellement le bilan des victimes blessées et décédées.
Plus largement, la communication médiatique sur les faits doit demeurer centralisée et n’être exercée que par le parquet national antiterroriste. Ainsi, le parquet local doit veiller à n’effectuer aucune communication et à ne transmettre aucune information aux médias et doit les inviter à prendre attache avec le secrétaire général du parquet national antiterroriste, chargé notamment de la communication.
Le magistrat du parquet territorial doit rester en relation constante avec les magistrats du parquet national antiterroriste afin de leur transmettre tous éléments relatifs aux faits qui seraient portés à sa connaissance. A cette fin, il est nécessaire qu’il communique au parquet national antiterroriste un numéro de téléphone distinct de celui de la permanence, et sur lequel il peut être joint à tout moment.
3. Le retour d’informations du parquet national antiterroriste aux parquets locaux
Lorsque le parquet national antiterroriste est avisé par un parquet local d’une situation pouvant relever de sa compétence, il fera retour de sa décision formalisée au parquet local, confirmant ainsi sa saisine, ou au contraire son refus de saisine ou enfin la poursuite de l’évaluation engagée, conformément au dispositif détaillé par la circulaire du 5 décembre 2014.
Le parquet national antiterroriste communiquera également les suites données aux évaluations diligentées.
Il s’attachera à informer le procureur de la République localement compétent des interpellations qu’il envisage de réaliser sur son ressort, dans le cadre des enquêtes dont il a la charge.
Il pourra utilement sensibiliser les juges d’instruction sur la pertinence de prévenir euxmêmes, ou faire prévenir, le parquet localement compétent en cas d’interpellations prévues sur commission rogatoire.
Le parquet national antiterroriste informera par ailleurs le procureur de la République localement compétent de la présence, sur son ressort, de tout individu suivi par le parquet national antiterroriste et placé sous contrôle judiciaire, ou en situation d’aménagement ou d’exécution de peine.
A cette fin, le parquet national antiterroriste et le parquet général de Paris, chacun dans son domaine de compétence, transmettront au procureur de la République localement compétent une copie de la décision prescrivant le placement sous contrôle judiciaire, de la décision de condamnation, ainsi que de la décision ordonnant la mesure d’aménagement de peine.
4. L’information du parquet national antiterroriste des refus d’extradition
L’obligation d’extrader ou de poursuivre (aut dedere aut judicare), issue de la coutume internationale en droit public et qui s’impose aux États afin de faciliter la lutte contre l’impunité, induit la nécessité pour le parquet national antiterroriste d’être informé par les parquets généraux de toutes les décisions de refus d’extradition de personnes accusées des crimes relevant de sa compétence en matière de droit pénal international (crimes contre l’humanité, crimes de guerre, tortures et disparitions forcées) ou de terrorisme.
Cette transmission permettra ainsi au procureur national antiterroriste d’ouvrir des enquêtes de ces chefs s’il l’estime nécessaire.
III. Le maillage territorial en matière de lutte contre le terrorisme et la radicalisation
L’action du parquet national antiterroriste s’inscrit au sein de l’institution judiciaire : outre les magistrats référents en matière de terrorisme, instaurés par la circulaire du 5 décembre 2014, la loi du 23 mars 2019 a créé les magistrats délégués à la lutte contre le terrorisme.
Ces magistrats, qui peuvent s’appuyer sur des assistants spécialisés radicalisation (ASR) constituent ainsi autant de relais territoriaux qui viennent décliner l’action du parquet national antiterroriste, dans le cadre d’un maillage territorial renforcé.
1. Les magistrats référents en matière de terrorisme
Les magistrats référents en matière de terrorisme, instaurés au sein du parquet de chaque juridiction de première instance par la circulaire du 5 décembre 2014, poursuivent leur mission de détection et de traitement judiciaire des infractions commises dans un contexte de radicalisation.
Points de contacts identifiés du parquet national antiterroriste, ils sont avisés par celui-ci des interpellations prévues sur leur ressort et sont ses interlocuteurs privilégiés quand sa saisine est envisagée. Au sein de leur juridiction, ils centralisent toute information relevant d’une problématique de radicalisation violente.
Avec les procureurs de la République, ils demeurent les interlocuteurs privilégiés des services préfectoraux et participent aux instances partenariales en matière de prévention et de lutte contre la radicalisation.
2. Les magistrats délégués à la lutte contre le terrorisme
La loi du 23 mars 2019 a procédé à la création, par l’article L. 213-12 du code de l’organisation judiciaire, de magistrats du ministère public désignés par les Procureurs de la République au sein des tribunaux de grande instance dont le ressort est particulièrement exposé à la menace terroriste. Ils seront délégués dans ces ressorts à la lutte contre le terrorisme.
Les ressorts dans lesquels devront être désignés ces magistrats délégués sont les suivants : les tribunaux de grande instance de Paris, Bobigny, Créteil, Lille, Lyon, Marseille Nanterre, Pontoise, Versailles, Évry, Nice, Strasbourg, et Toulouse.
Aux termes de l’article L. 213-12 du code de l’organisation judiciaire, les missions de ces magistrats sont les suivantes :
Si leurs missions englobent ainsi celles du magistrat référent terrorisme, elles les dépassent largement, à la fois par l’investissement qui doit être le sien dans le traitement local de ces problématiques, mais également par l’intensité du lien qu’il entretient avec le parquet national antiterroriste.
Le magistrat délégué aura ainsi vocation, à partir d’un constat qu’il contribuera à établir, à participer prioritairement à la définition et l’animation de la stratégie judiciaire de lutte contre la radicalisation menée par le procureur de la République dans son ressort. Cette stratégie reposera sur la mise en œuvre de moyens (mobilisation du CODAF, mise en œuvre de stages de citoyenneté, apurement de la situation pénale des individus identifiés comme étant radicalisés,…) orientés vers des objectifs identifiés (structures ou individus vecteurs de radicalisation).
Il produira un état de la menace susceptible de donner lieu à la commission d’actes de terrorisme, et transmettra au procureur national antiterroriste, en tant que de besoin, toute analyse ou information relative à ces phénomènes.
Le procureur de la République antiterroriste réunira régulièrement les magistrats délégués.
3. Les assistants spécialisés radicalisation
Dans le prolongement de la circulaire du 13 octobre 2016, les assistants spécialisés radicalisation ont vocation à assister les magistrats référents terrorisme et les magistrats délégués à la lutte contre le terrorisme dans l’exercice de leurs missions.
Grace à une veille active et à un travail en réseau, ils collectent les informations et produisent une analyse du phénomène de radicalisation local et/ou régional, permettant de développer la politique pénale locale la plus appropriée. Il assure le suivi et participe, le cas échéant, aux instances territoriales de concertation et de coopération pilotées par le préfet en matière de lutte contre la radicalisation, mais aussi plus largement de prévention de la délinquance.
Sous l’autorité du magistrat référent ou délégué, ils peuvent également être les interlocuteurs des magistrats du siège qui identifieraient, au travers d’une procédure, une situation de radicalisation. L’assistant spécialisé radicalisation, saisi d’un tel signalement, le transmet alors à son tour au magistrat référent ou délégué, après avoir rassemblé les éléments de personnalité et produit une première analyse. Il alerte enfin, le cas échéant, les services compétents pour prise en compte de cette situation (services de renseignement locaux, préfecture…).
***
Les parquets généraux veilleront à animer et à coordonner, au sein de leur cour d’appel, l’action des magistrats référents terrorisme et, le cas échéant, celle des magistrats délégués à la lutte contre le terrorisme présents sur leur ressort.
A cette fin, ils pourront, notamment, assurer la circulation et le bon partage d’informations entre les différents acteurs, identifier les problématiques communes à plusieurs ressorts, proposer un traitement adapté à celles-ci, et faire bénéficier les acteurs locaux de l’expertise et des moyens dont ils disposent (14).
***
Je vous saurais gré de bien vouloir me tenir informée, sous le timbre du bureau de lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le blanchiment, ou du bureau de l’exécution des peines et des grâces, de toute difficulté qui pourrait survenir dans la mise en œuvre de la présente circulaire.
(1) En particulier la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique.
(2) Cf. la présentation de cette loi dans la circulaire du 31 octobre 2017 de présentation des dispositions de l’article 4 de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (NOR : JUSD1730759C) et celle du 16 novembre 2017 de présentation des autres dispositions de cette loi (NOR : JUSD1734218C).
(3) En application des articles 697 et suivants du code de procédure pénale, les poursuites diligentées contre les militaires auront vocation à rester traitées par le parquet de Paris, après l’entrée en vigueur du parquet national antiterroriste
(4) « Les dispositions du sous-titre II du titre Ier du livre IV du code de procédure pénale, dans leur rédaction résultant de la présente loi, sont applicables aux faits pouvant être qualifiés de crime contre l’humanité et de crimes ou délits de guerre commis avant l’entrée en vigueur de ces dispositions et qui peuvent être réprimés sous une autre qualification pénale en vigueur au moment où ils ont été commis ».
(5) Ce mécanisme, qui s’inspire du modèle de la commission rogatoire permettant à tout juge d’instruction de saisir un autre juge d’instruction pour procéder sur son ressort à des actes d’enquête, consacre dans la loi la pratique qui consiste pour tout procureur de la République de demander à un autre parquet, par simple « soittransmis », d’accomplir un acte d’enquête. Il a été dupliqué à l’article 41 du code de procédure pénale, applicable à l’ensemble des parquets, afin d’éviter tout risque de lecture a contrario.
(6) Cf. l’article 1er du décret n° 2019-628 du 24 juin 2019 portant entrée en vigueur des dispositions relatives au parquet antiterroriste.
(7) Ainsi en est-il, par exemple, des gardes-à-vue prises sous la compétence du parquet de Paris avant le 1er juillet 2019, et qui auraient vocation à se poursuivre au-delà de cette date.
(8) Pour mémoire, vous trouverez sur le site intranet de la DACG, à partir de l’espace « terrorisme » accessible via la page du bureau de la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le blanchiment (BULCO), les coordonnées des principaux interlocuteurs en la matière, à la DACG, au parquet général de Paris, et au parquet national antiterroriste.
(9) A l’exclusion des faits d’apologie publique du terrorisme et de provocation à de tels actes.
(10 S’agissant des procédures qui seraient déjà ouvertes des chefs d’infractions relatives à la prolifération d’armes de destruction massive, de crimes contre l’humanité, de crimes et délits de guerre, de tortures au sens de la Convention de New York du 10 décembre 1984 et de disparitions forcées , les parquets locaux sont invités à prendre attache avec le parquet national antiterroriste afin d’évaluer la pertinence d’un éventuel dessaisissement.
(11) Il s’agit d’infractions ne relevant pas de qualifications terroristes mais commises par des individus détenus, prévenus, condamnés ou recherchés pour des faits de terrorisme, à l’instar, par exemple, des infractions de nonrespect des obligations liées à l’inscription au FIJAIT (article 706-25-7 du CPP), de recel de remise ou sortie illicite de correspondance ou d’objet par un détenu terroriste (par exemple détention de téléphone portable), et d’évasion.
(12) Cette solution était déjà préconisée, s’agissant des poursuites diligentées à l’encontre des auteurs de violations des obligations résultant de l’inscription du FIJAIT, par la circulaire du 30 juin 2016.
(13) Il s’agit notamment de la sécurisation de la scène de crime, et des poursuites de faits délictueux induits par l’attentat (vols ou destructions commis au bénéfice du désordre, apologies,…)
(14) S’agissant, notamment, des assistants spécialisés radicalisation
La garde des sceaux, ministre de la justice
A
Pour attribution
Mesdames et Messieurs les procureurs généraux près les cours d’appel
Monsieur le procureur de la République près le tribunal supérieur d’appel
Mesdames et Messieurs les procureurs de la République
Madame la procureure de la République financier près le tribunal de grande instance de Paris
Monsieur le procureur national antiterroriste près le tribunal de grande instance de Paris
Pour information
Mesdames et Messieurs les premiers présidents des cours d’appel
Monsieur le président du tribunal supérieur d’appel
Mesdames et Messieurs les présidents des tribunaux de grande instance
Monsieur le membre national d’Eurojust pour la France
Monsieur le directeur de l’École nationale de la magistrature
N° NOR : JUSD1919006 C
N° Circulaire : CRIM-2019/17-Gl/01.07.2019
N/REF : CRIM-BOL N° 2018-00018
Titre : Présentation du parquet national antiterroriste créé par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice
Mots clefs : Procureur de la République antiterroriste – parquet national antiterroriste – terrorisme – infractions relatives à la prolifération des armes de destruction massive – crimes et délits de guerre – crimes contre l’humanité – torture et disparitions forcées – magistrats référents – délégation judiciaire – magistrats délégués –code de procédure pénale – code pénal – loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
Publication : Bulletin officiel et intranet justice.
Table des matières
I. La création du parquet national antiterroriste 4
1. Le champ de compétence du parquet national antiterroriste 4
1.1. En matière de poursuites 4
1.2. En matière de jugement 5
1.3. En matière post-sentencielle 6
2. Des dispositions procédurales spécifiques au fonctionnement du parquet national antiterroriste 6
2.1. Le renforcement des capacités opérationnelles en cas de crise : la réquisition de magistrats du parquet de Paris 6
2.2. Le mécanisme de la délégation judiciaire 7
3. L’entrée en vigueur des dispositions relatives à la compétence du parquet national antiterroriste 8
II. La coordination de l’action du parquet national antiterroriste et des parquets locaux 8
1. Une compétence réservée 8
2. La gestion de la crise terroriste 10
3. Le retour d’informations du parquet national antiterroriste aux parquets locaux 11
4. L’information du parquet national antiterroriste des refus d’extradition 12
III. Le maillage territorial en matière de lutte contre le terrorisme et la radicalisation 12
1. Les magistrats référents en matière de terrorisme 12
2. Les magistrats délégués à la lutte contre le terrorisme 12
3. Les assistants spécialisés radicalisation 13
Depuis les attentats perpétrés sur le territoire national en 2015, plusieurs dispositions législatives ont été adoptées afin d’accroitre les capacités de la France à lutter contre le terrorisme en dehors du cadre spécifique de l’état d’urgence (1).
Ces lois ont amélioré l’efficacité des moyens de droit commun mis en œuvre dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Cependant, dès lors que la menace est devenue durable, en particulier avec le développement de nouvelles formes de terrorisme, il est apparu nécessaire que l’Etat se dote de nouveaux instruments permanents de prévention et de lutte contre le terrorisme.
La loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a permis de consolider l’efficacité des mesures administratives de prévention des actes de terrorisme (2).
Il convenait de prendre également de nouvelles mesures pour développer la capacité de l’institution judiciaire à lutter contre cette menace.
L’article 69 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice crée ainsi le parquet national antiterroriste, dirigé par le procureur de la République antiterroriste et placé près le tribunal de grande instance de Paris.
L’objectif poursuivi est de renforcer la force de frappe judiciaire antiterroriste en créant un ministère public dédié.
La création du parquet national antiterroriste répond à une exigence de spécialisation, induite par la nature de ce contentieux, la singularité des techniques d’enquête utilisées, ainsi que par la nécessaire maîtrise des mécanismes de coopération internationale et du contexte géopolitique en la matière.
Cette création a également pour objectif d’offrir une visibilité institutionnelle au procureur national antiterroriste, sur le plan national comme international. Le parquet national antiterroriste sera un point de contact pleinement identifié par les autorités judiciaires étrangères avec lesquelles il poursuivra les relations de travail développées par la section antiterroriste du parquet de Paris. En effet, en matière de lutte antiterroriste, les enjeux de coopération judiciaire sont majeurs et l’entraide pénale internationale est mise en œuvre quotidiennement.
Ces enjeux de centralisation, de spécialisation et de coopération pénale internationale sont, de la même manière, fondamentaux en matière de lutte contre les crimes contre l’humanité, les crimes et délits de guerre, et justifient la compétence du parquet national antiterroriste également sur ces sujets.
Le développement de procédures diligentées sous des doubles qualifications terroristes et de droit pénal international (génocide ou crimes de guerre) témoigne en outre de l’intérêt et de l’opportunité de réunir ces contentieux au sein d’un parquet spécialisé.
La présente circulaire présente le parquet national antiterroriste ainsi créé (I), dont l’action sera coordonnée avec celle des parquets locaux (II) et s’appuiera sur des relais territoriaux
(III).
I. La création du parquet national antiterroriste
1. Le champ de compétence du parquet national antiterroriste
1.1. En matière de poursuites
Le parquet national antiterroriste est compétent pour la poursuite des infractions suivantes:
- les infractions terroristes mentionnées à l’article 706-16 du code de procédure pénale et les infractions qui leur sont connexes ;
- les infractions relatives à la prolifération d’armes de destruction massive et leurs vecteurs mentionnées à l’article 706-167 du même code et les infractions qui leur sont connexes ;
- les crimes contre l’humanité et les crimes et délits de guerre mentionnés à l’article 628 du même code et les infractions qui leur sont connexes (3) ;
- les crimes de tortures commises par les autorités étatiques et les crimes de disparitions forcées mentionnés à l’article 628-10 du même code.
S’agissant des actes de torture et des disparitions forcées :
La précédente rédaction de l’article 628-10 restreignait la compétence du pôle spécialisé du parquet de Paris aux seuls cas de compétence quasi-universelle, lorsque le suspect se trouvait en France (article 689-1 du code de procédure pénale).
En l’état de cette rédaction, la victime française d’actes de torture commis à l’étranger par une autorité publique n’aurait pu s’adresser au procureur de la République antiterroriste que si le suspect se trouvait en France, alors même que la loi pénale française est applicable dans tous les cas (article 113-7 du code pénal).
En outre, s’agissant des disparitions forcées, qui sont commises par l’autorité publique, et qui peuvent également être constitutives d’un crime contre l’humanité, il est apparu nécessaire de les faire entrer dans le champ du parquet antiterroriste.
L’article 628-10 a ainsi été modifié pour prévoir la compétence du parquet national antiterroriste, lorsque la loi française est applicable, pour les crimes de torture au sens de l’article 1er de la convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, adoptée à New York le 10 décembre 1984 (c’est-à-dire commis par les autorités étatiques) et pour les crimes de disparition forcée, constitutifs ou non de crimes contre l’humanité.
S’agissant des faits pouvant être qualifiés de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre commis avant l’entrée en vigueur de ces infractions en droit français :
Les crimes contre l’humanité ont été introduits en droit français le 1er mars 1994 et les crimes et délits de guerre par la loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale.
Pour autant, les actes qui pourraient revêtir la qualification de crime contre l’humanité ou de crime de guerre commis avant l’entrée en vigueur de ces dispositions peuvent être appréhendés selon les qualifications pénales de droit commun.
Il est ainsi apparu pertinent que ceux-ci puissent également entrer dans le champ de compétence du parquet national antiterroriste. C’est pourquoi le XVIII de l’article 109 de la loi lui attribue compétence à ce parquet pour connaître de ces faits (4) .
1.2. En matière de jugement
Le parquet national antiterroriste représente le ministère public devant les formations correctionnelles du tribunal de Paris pour le jugement des délits relevant de son champ de compétence.
Pour le jugement des crimes terroristes, l’article 706-25 du code de procédure pénale prévoit que les magistrats du parquet national antiterroriste représentent le ministère public devant la cour d’assises spéciale en première instance, le parquet général de Paris intervenant quant à lui en appel.
En appel, l’article 706-25 rappelle les dispositions du deuxième alinéa de l’article 241 du même code qui permet au procureur général de se faire représenter par le procureur de la République antiterroriste ou l’un de ses substituts.
Dans l’objectif de conforter la visibilité institutionnelle du parquet national antiterroriste également dans ses compétences en matière de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre, de tortures et disparitions forcées, il n’y aurait qu’avantage à ce que le procureur général près la cour d’appel de Paris délègue des magistrats du parquet national antiterroriste aux audiences d’assises de première instance.
Le parquet général associera le parquet national antiterroriste à l’audiencement et à la préparation des audiences devant la cour d’assises dès lors que ce dernier sera amené à intervenir devant les juridictions de jugement, comme cela se fait habituellement sur les ressorts où les magistrats des parquets tiennent le siège du ministère public devant la cour d’assises.
1.3. En matière post-sentencielle
Aux termes de l’article 706-22-1 du code de procédure pénale le ministère public auprès des juridictions d’application des peines de Paris compétentes pour prendre les décisions concernant les personnes condamnées pour des infractions terroristes est représenté par le parquet national antiterroriste.
A compter du 1er juillet 2019, ce dernier dispose d’une compétence exclusive pour représenter le ministère public près ces juridictions, tant lors des commissions de l’application des peines que lors des débats contradictoires qu’elles organisent ou lorsque ces dernières sollicitent son avis. Lorsque, dans le cadre de ces attributions, il aura à connaître d’un dossier pour lequel il n’a pas exercé les poursuites, ces dernières étant intervenues antérieurement au 1er juillet 2019, il conviendra qu’il se rapproche du parquet de Paris afin de s’assurer qu’il dispose de l’ensemble des informations utiles relatives à l’infraction comme à la personnalité du condamné.
S’agissant de l’exécution des peines prononcées par les juridictions de jugement spécialisées en matière d’infractions terroristes, le parquet national antiterroriste est compétent en matière d’exécution des peines. En effet, les dispositions générales des articles 32 et 707-1 du code de procédure pénale, qui prévoient la compétence du ministère public en matière d’exécution des décisions de justice, s’appliquent au parquet national antiterroriste.
2. Des dispositions procédurales spécifiques au fonctionnement du parquet national antiterroriste
2.1. Le renforcement des capacités opérationnelles en cas de crise : la réquisition de magistrats du parquet de Paris
L’article L. 217-5 du code de l’organisation judiciaire crée une réserve opérationnelle de magistrats du parquet de Paris à laquelle le procureur de la République antiterroriste peut recourir « lorsque le renforcement temporaire et immédiat » de son parquet « apparaît indispensable pour assurer le traitement des procédures », notamment en cas d’attaque terroriste.
Dans ces conditions, le procureur de la République antiterroriste peut requérir un ou plusieurs magistrats du parquet de Paris dont les noms figurent sur une liste arrêtée par le procureur général près la cour d’appel de Paris.
Cette liste est établie pour chaque année civile après avis du procureur de la République de Paris et du procureur de la République antiterroriste. L’article R. 217-8 du code de l’organisation judiciaire précise à cet égard que la liste arrêtée par le procureur général peut être modifiée en cours d’année, pour prendre en compte un changement dans la composition du parquet de Paris.
Le procureur de la République antiterroriste est tenu d’informer le procureur général et le procureur de la République de Paris des réquisitions de magistrats auxquelles il procède. L’article R. 217-7 du code de l’organisation judiciaire prévoit que lorsque le procureur de la République antiterroriste requiert un ou plusieurs magistrats du parquet de Paris en application de l’article L. 217-5, il précise le motif et la durée des réquisitions auxquelles il procède.
Le procureur général doit veiller à ce que ce dispositif soit utilisé le temps strictement nécessaire au traitement de l’accroissement temporaire d’activité du parquet antiterroriste.
2.2. Le mécanisme de la délégation judiciaire
Le parquet national antiterroriste est doté d’un nouveau mécanisme procédural lui permettant, dans le cadre d’une enquête portant sur des faits de terrorisme, de requérir de tout procureur de la République la réalisation des actes d’enquête qu’il détermine, afin de répondre efficacement à l’ampleur des investigations nécessaires.
Ainsi, l’article 706-17-1 du code de procédure pénale prévoit que le procureur de la République antiterroriste, lorsqu’il exerce sa compétence en matière terroriste, peut requérir par délégation judiciaire tout procureur de la République local afin que ce dernier procède ou fasse procéder, dans son ressort, à des actes d’enquête déterminés, nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions terroristes.
Ce mécanisme permet au parquet local d’appuyer efficacement l’action du parquet national antiterroriste dans les hypothèses où celui-ci ne serait pas en mesure de procéder lui-même à la réalisation d’actes d’enquête présentant un caractère d’urgence et/ou nécessitant la présence d’un magistrat. Cette option pourra par exemple être retenue lorsque l’éloignement géographique du lieu des faits ou la multiplicité d’attentats commis simultanément sur l’ensemble du territoire rend impossible un transport sur les lieux, dans un délai raisonnable, de magistrats du parquet national antiterroriste.
La délégation judiciaire ne peut prescrire que des actes se rattachant directement à l’enquête pour laquelle elle a été délivrée. Le procureur de la République fixe le délai dans lequel la délégation doit lui être retournée accompagnée des procès-verbaux relatant son exécution.
Ce mécanisme, qui inscrit dans la loi les modalités selon lesquelles s’organise la coopération entre le parquet national antiterroriste et les parquets compétents, ne crée pas de rapport hiérarchique ni d’autorité du premier sur les seconds (5).
Il a vocation à remplacer le dispositif de la saisine différée du parquet spécialisé tel qu’exposé dans la circulaire du 18 décembre 2015 qui prévoyait que le parquet territorial conserve sa compétence afin de diligenter les premiers actes d’enquête urgents lorsque des circonstances particulières empêchaient le parquet spécialisé de se saisir immédiatement en dépit du caractère terroriste avéré des faits.
3. L’entrée en vigueur des dispositions relatives à la compétence du parquet national antiterroriste
L’entrée en vigueur de l’ensemble des dispositions relatives à la compétence du parquet national antiterroriste est fixée par le décret n°2019-628 du 24 juin 2019 au 1er juillet 2019 (6). En application de l’article 112-2 du code pénal, ces dispositions sont d’application immédiate.
En application de l’article 112-4 du code pénal, les actes et formalités régulièrement accomplis par le parquet de Paris avant le 1er juillet 2019 demeurent valables, sans qu’il y ait lieu de les renouveler.
Ils seront, le cas échéant, régulièrement poursuivis par le parquet national antiterroriste, à compter du 1er juillet 2019 (7).
II. La coordination de l’action du parquet national antiterroriste et des parquets locaux (8)
1. Une compétence spécifique
En application de l’article 706-16 du code de procédure pénale, le parquet national antiterroriste exerce une compétence concurrente avec les parquets locaux en matière de lutte contre le terrorisme.
Cependant, s’agissant des infractions relevant des articles 421-1 à 421-6 du code pénal, et à l’exclusion des infractions de provocation directe à des actes de terrorisme ou d’apologie publique de tels actes, les parquets locaux n’ont pas vocation à engager ou conduire des enquêtes ouvertes sous une qualification terroriste.
Il appartient ainsi aux procureurs de la République locaux, avisés de la commission d’un acte potentiellement terroriste sur leur ressort, de prendre immédiatement attache avec le parquet national antiterroriste afin que celui-ci apprécie s’il entend se saisir des faits.
Le procureur général territorialement compétent et le procureur général de Paris sont systématiquement avisés.
Dans le cas où le parquet national antiterroriste ne se saisirait pas, les parquets territorialement compétents apprécieront l’opportunité de poursuivre les faits sous une qualification de droit commun.
S’agissant des faits de crimes contre l’humanité, crimes et délits de guerre, torture au sens de la Convention de New York du 10 décembre 1984 et disparitions forcées, ainsi que des faits relatifs à la prolifération d’armes de destruction massive et leurs vecteurs, une attache avec le parquet national antiterroriste préalable à toute ouverture d’enquête par les parquets locaux est également nécessaire afin de lui permettre d’envisager d’exercer sa compétence concurrente.
Dans le cas où le parquet national antiterroriste ne souhaiterait pas se saisir, les juridictions locales apprécieront l’opportunité de poursuivre les faits sous une qualification de droit commun.
Ainsi, la présente circulaire, qui vise à assurer un traitement judiciaire centralisé et efficace de certains contentieux spécialisés, vient consacrer une compétence spécifique du parquet national antiterroriste, non seulement s’agissant des poursuites relevant des articles 421-1 à 421-6 du code pénal (9), mais également désormais des infractions relatives à la prolifération d’armes de destruction massive, des crimes contre l’humanité, des crimes et délits de guerre, des tortures au sens de la Convention de New York du 10 décembre 1984 et des disparitions forcées (10).
En tout état de cause, aucun dessaisissement au bénéfice du parquet national antiterroriste ne saurait avoir lieu sans attache préalable avec ce dernier.
Cas particulier des infractions visées par les trois derniers alinéas de l’article 706-1611
Les infractions visées par les trois derniers alinéas de l’article 706-16 du code de procédure pénale auront, elles, vocation à être prioritairement poursuivies par les parquets locaux.
L’information la plus exhaustive possible devra toutefois être délivrée au parquet national antiterroriste afin de lui permettre d’évaluer la pertinence de sa saisine (12). Cet avis, s’il peut ne pas être immédiat, doit toutefois être réalisé dans des délais permettant d’envisager la saisine du parquet national antiterroriste à bref délai. L’information au parquet national antiterroriste ne s’impose pas, concernant les enquêtes ouvertes des chefs d’apologie et de provocation au terrorisme commises dans les conditions prévues par l’avant dernier alinéa de l’article 706-16 du code de procédure pénale.
Dans le cas où le parquet national antiterroriste déciderait de ne pas se saisir, les procureurs de la République sont invités à privilégier les poursuites à l’encontre des auteurs des infractions commises dans les circonstances visées par les trois derniers alinéas de l’article 706-16 du code de procédure pénale.
2. La gestion de la crise terroriste
En cas d’attaque susceptible de relever d’une qualification terroriste, le procureur de la République local prend immédiatement attache avec le parquet national antiterroriste afin que celui-ci apprécie s’il entend se saisir des faits. Cet avis sera effectué en priorité par une attache avec sa permanence téléphonique.
Par ailleurs, un magistrat du parquet territorialement compétent se rend immédiatement sur le lieu de commission des faits où il sera rejoint par un ou plusieurs magistrats du parquet national antiterroriste aussitôt que celui-ci aura décidé de sa saisine.
Une fois sur les lieux, le magistrat du parquet local doit veiller à assurer le gel de la scène de crime et vérifier que le périmètre de sécurité mis en place par les premiers intervenants est suffisant, notamment aux fins de prévenir tout risque de sur-attentat. A cette fin, il peut, en concertation avec l’autorité préfectorale, requérir l’intervention des services de déminage, notamment concernant les véhicules stationnés sur place, ou préconiser l’évacuation des logements environnants.
Dès lors que le parquet national antiterroriste est saisi et hors hypothèse de la délégation judiciaire exposée ci-dessus, le magistrat du parquet territorial doit veiller à ne donner aucune consigne de direction d’enquête aux services de police afin de prévenir toute difficulté d’ordre procédural. Il lui appartient, conjointement avec le parquet national antiterroriste, d’appeler l’attention des enquêteurs sur le fait que la rédaction des procès-verbaux ne devra laisser place à aucune ambiguïté sur ce point. Il reste en revanche compétent pour prendre en compte les faits collatéraux susceptibles d’être commis sur son ressort (13).
S’agissant plus particulièrement de la prise en charge des victimes, ainsi que le rappelle l’instruction interministérielle modifiée du 11 mars 2019, l’articulation des opérations judiciaires de médecine légale – visant à la détermination des causes de la mort – avec le processus d’identification des personnes décédées et blessées inconscientes – destiné à l’attribution formelle de l’identité selon le protocole INTERPOL d’identification des victimes de catastrophes (IVC) – est arrêtée par le procureur de la République antiterroriste. Sous la direction unique de celui-ci, la prise en charge des corps des personnes décédées relève de la compétence exclusive des services enquêteurs qui, organisent leur recensement, leur transport et les opérations conduisant à leur identification.
Sur sollicitation du procureur de la République antiterroriste, le procureur de la République local peut requérir les associations d’aide aux victimes de son ressort afin d’assister immédiatement les victimes et leurs proches et procéder à la délivrance des permis d’inhumer, notamment lorsque l’attentat a causé un grand nombre de victimes.
Le procureur de la République antiterroriste, en charge de l’enquête judiciaire, est la seule autorité désignée pour annoncer officiellement le bilan des victimes blessées et décédées.
Plus largement, la communication médiatique sur les faits doit demeurer centralisée et n’être exercée que par le parquet national antiterroriste. Ainsi, le parquet local doit veiller à n’effectuer aucune communication et à ne transmettre aucune information aux médias et doit les inviter à prendre attache avec le secrétaire général du parquet national antiterroriste, chargé notamment de la communication.
Le magistrat du parquet territorial doit rester en relation constante avec les magistrats du parquet national antiterroriste afin de leur transmettre tous éléments relatifs aux faits qui seraient portés à sa connaissance. A cette fin, il est nécessaire qu’il communique au parquet national antiterroriste un numéro de téléphone distinct de celui de la permanence, et sur lequel il peut être joint à tout moment.
3. Le retour d’informations du parquet national antiterroriste aux parquets locaux
Lorsque le parquet national antiterroriste est avisé par un parquet local d’une situation pouvant relever de sa compétence, il fera retour de sa décision formalisée au parquet local, confirmant ainsi sa saisine, ou au contraire son refus de saisine ou enfin la poursuite de l’évaluation engagée, conformément au dispositif détaillé par la circulaire du 5 décembre 2014.
Le parquet national antiterroriste communiquera également les suites données aux évaluations diligentées.
Il s’attachera à informer le procureur de la République localement compétent des interpellations qu’il envisage de réaliser sur son ressort, dans le cadre des enquêtes dont il a la charge.
Il pourra utilement sensibiliser les juges d’instruction sur la pertinence de prévenir euxmêmes, ou faire prévenir, le parquet localement compétent en cas d’interpellations prévues sur commission rogatoire.
Le parquet national antiterroriste informera par ailleurs le procureur de la République localement compétent de la présence, sur son ressort, de tout individu suivi par le parquet national antiterroriste et placé sous contrôle judiciaire, ou en situation d’aménagement ou d’exécution de peine.
A cette fin, le parquet national antiterroriste et le parquet général de Paris, chacun dans son domaine de compétence, transmettront au procureur de la République localement compétent une copie de la décision prescrivant le placement sous contrôle judiciaire, de la décision de condamnation, ainsi que de la décision ordonnant la mesure d’aménagement de peine.
4. L’information du parquet national antiterroriste des refus d’extradition
L’obligation d’extrader ou de poursuivre (aut dedere aut judicare), issue de la coutume internationale en droit public et qui s’impose aux États afin de faciliter la lutte contre l’impunité, induit la nécessité pour le parquet national antiterroriste d’être informé par les parquets généraux de toutes les décisions de refus d’extradition de personnes accusées des crimes relevant de sa compétence en matière de droit pénal international (crimes contre l’humanité, crimes de guerre, tortures et disparitions forcées) ou de terrorisme.
Cette transmission permettra ainsi au procureur national antiterroriste d’ouvrir des enquêtes de ces chefs s’il l’estime nécessaire.
III. Le maillage territorial en matière de lutte contre le terrorisme et la radicalisation
L’action du parquet national antiterroriste s’inscrit au sein de l’institution judiciaire : outre les magistrats référents en matière de terrorisme, instaurés par la circulaire du 5 décembre 2014, la loi du 23 mars 2019 a créé les magistrats délégués à la lutte contre le terrorisme.
Ces magistrats, qui peuvent s’appuyer sur des assistants spécialisés radicalisation (ASR) constituent ainsi autant de relais territoriaux qui viennent décliner l’action du parquet national antiterroriste, dans le cadre d’un maillage territorial renforcé.
1. Les magistrats référents en matière de terrorisme
Les magistrats référents en matière de terrorisme, instaurés au sein du parquet de chaque juridiction de première instance par la circulaire du 5 décembre 2014, poursuivent leur mission de détection et de traitement judiciaire des infractions commises dans un contexte de radicalisation.
Points de contacts identifiés du parquet national antiterroriste, ils sont avisés par celui-ci des interpellations prévues sur leur ressort et sont ses interlocuteurs privilégiés quand sa saisine est envisagée. Au sein de leur juridiction, ils centralisent toute information relevant d’une problématique de radicalisation violente.
Avec les procureurs de la République, ils demeurent les interlocuteurs privilégiés des services préfectoraux et participent aux instances partenariales en matière de prévention et de lutte contre la radicalisation.
2. Les magistrats délégués à la lutte contre le terrorisme
La loi du 23 mars 2019 a procédé à la création, par l’article L. 213-12 du code de l’organisation judiciaire, de magistrats du ministère public désignés par les Procureurs de la République au sein des tribunaux de grande instance dont le ressort est particulièrement exposé à la menace terroriste. Ils seront délégués dans ces ressorts à la lutte contre le terrorisme.
Les ressorts dans lesquels devront être désignés ces magistrats délégués sont les suivants : les tribunaux de grande instance de Paris, Bobigny, Créteil, Lille, Lyon, Marseille Nanterre, Pontoise, Versailles, Évry, Nice, Strasbourg, et Toulouse.
Aux termes de l’article L. 213-12 du code de l’organisation judiciaire, les missions de ces magistrats sont les suivantes :
- l’information du procureur de la République antiterroriste de tous les faits en lien avec des affaires en cours susceptibles de faire l'objet d'investigations de sa part ;
- l’information du procureur de la République antiterroriste sur l'état de la menace terroriste dans son ressort ;
- la participation aux instances locales de prévention, de détection et de suivi du terrorisme et de la radicalisation ;
- le suivi des personnes placées sous-main de justice dans son ressort et qui sont identifiées comme étant radicalisées ;
- la diffusion auprès des magistrats du ressort des informations permettant d'aider à prévenir les actes de terrorisme.
Si leurs missions englobent ainsi celles du magistrat référent terrorisme, elles les dépassent largement, à la fois par l’investissement qui doit être le sien dans le traitement local de ces problématiques, mais également par l’intensité du lien qu’il entretient avec le parquet national antiterroriste.
Le magistrat délégué aura ainsi vocation, à partir d’un constat qu’il contribuera à établir, à participer prioritairement à la définition et l’animation de la stratégie judiciaire de lutte contre la radicalisation menée par le procureur de la République dans son ressort. Cette stratégie reposera sur la mise en œuvre de moyens (mobilisation du CODAF, mise en œuvre de stages de citoyenneté, apurement de la situation pénale des individus identifiés comme étant radicalisés,…) orientés vers des objectifs identifiés (structures ou individus vecteurs de radicalisation).
Il produira un état de la menace susceptible de donner lieu à la commission d’actes de terrorisme, et transmettra au procureur national antiterroriste, en tant que de besoin, toute analyse ou information relative à ces phénomènes.
Le procureur de la République antiterroriste réunira régulièrement les magistrats délégués.
3. Les assistants spécialisés radicalisation
Dans le prolongement de la circulaire du 13 octobre 2016, les assistants spécialisés radicalisation ont vocation à assister les magistrats référents terrorisme et les magistrats délégués à la lutte contre le terrorisme dans l’exercice de leurs missions.
Grace à une veille active et à un travail en réseau, ils collectent les informations et produisent une analyse du phénomène de radicalisation local et/ou régional, permettant de développer la politique pénale locale la plus appropriée. Il assure le suivi et participe, le cas échéant, aux instances territoriales de concertation et de coopération pilotées par le préfet en matière de lutte contre la radicalisation, mais aussi plus largement de prévention de la délinquance.
Sous l’autorité du magistrat référent ou délégué, ils peuvent également être les interlocuteurs des magistrats du siège qui identifieraient, au travers d’une procédure, une situation de radicalisation. L’assistant spécialisé radicalisation, saisi d’un tel signalement, le transmet alors à son tour au magistrat référent ou délégué, après avoir rassemblé les éléments de personnalité et produit une première analyse. Il alerte enfin, le cas échéant, les services compétents pour prise en compte de cette situation (services de renseignement locaux, préfecture…).
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Les parquets généraux veilleront à animer et à coordonner, au sein de leur cour d’appel, l’action des magistrats référents terrorisme et, le cas échéant, celle des magistrats délégués à la lutte contre le terrorisme présents sur leur ressort.
A cette fin, ils pourront, notamment, assurer la circulation et le bon partage d’informations entre les différents acteurs, identifier les problématiques communes à plusieurs ressorts, proposer un traitement adapté à celles-ci, et faire bénéficier les acteurs locaux de l’expertise et des moyens dont ils disposent (14).
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Je vous saurais gré de bien vouloir me tenir informée, sous le timbre du bureau de lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le blanchiment, ou du bureau de l’exécution des peines et des grâces, de toute difficulté qui pourrait survenir dans la mise en œuvre de la présente circulaire.
(1) En particulier la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique.
(2) Cf. la présentation de cette loi dans la circulaire du 31 octobre 2017 de présentation des dispositions de l’article 4 de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (NOR : JUSD1730759C) et celle du 16 novembre 2017 de présentation des autres dispositions de cette loi (NOR : JUSD1734218C).
(3) En application des articles 697 et suivants du code de procédure pénale, les poursuites diligentées contre les militaires auront vocation à rester traitées par le parquet de Paris, après l’entrée en vigueur du parquet national antiterroriste
(4) « Les dispositions du sous-titre II du titre Ier du livre IV du code de procédure pénale, dans leur rédaction résultant de la présente loi, sont applicables aux faits pouvant être qualifiés de crime contre l’humanité et de crimes ou délits de guerre commis avant l’entrée en vigueur de ces dispositions et qui peuvent être réprimés sous une autre qualification pénale en vigueur au moment où ils ont été commis ».
(5) Ce mécanisme, qui s’inspire du modèle de la commission rogatoire permettant à tout juge d’instruction de saisir un autre juge d’instruction pour procéder sur son ressort à des actes d’enquête, consacre dans la loi la pratique qui consiste pour tout procureur de la République de demander à un autre parquet, par simple « soittransmis », d’accomplir un acte d’enquête. Il a été dupliqué à l’article 41 du code de procédure pénale, applicable à l’ensemble des parquets, afin d’éviter tout risque de lecture a contrario.
(6) Cf. l’article 1er du décret n° 2019-628 du 24 juin 2019 portant entrée en vigueur des dispositions relatives au parquet antiterroriste.
(7) Ainsi en est-il, par exemple, des gardes-à-vue prises sous la compétence du parquet de Paris avant le 1er juillet 2019, et qui auraient vocation à se poursuivre au-delà de cette date.
(8) Pour mémoire, vous trouverez sur le site intranet de la DACG, à partir de l’espace « terrorisme » accessible via la page du bureau de la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le blanchiment (BULCO), les coordonnées des principaux interlocuteurs en la matière, à la DACG, au parquet général de Paris, et au parquet national antiterroriste.
(9) A l’exclusion des faits d’apologie publique du terrorisme et de provocation à de tels actes.
(10 S’agissant des procédures qui seraient déjà ouvertes des chefs d’infractions relatives à la prolifération d’armes de destruction massive, de crimes contre l’humanité, de crimes et délits de guerre, de tortures au sens de la Convention de New York du 10 décembre 1984 et de disparitions forcées , les parquets locaux sont invités à prendre attache avec le parquet national antiterroriste afin d’évaluer la pertinence d’un éventuel dessaisissement.
(11) Il s’agit d’infractions ne relevant pas de qualifications terroristes mais commises par des individus détenus, prévenus, condamnés ou recherchés pour des faits de terrorisme, à l’instar, par exemple, des infractions de nonrespect des obligations liées à l’inscription au FIJAIT (article 706-25-7 du CPP), de recel de remise ou sortie illicite de correspondance ou d’objet par un détenu terroriste (par exemple détention de téléphone portable), et d’évasion.
(12) Cette solution était déjà préconisée, s’agissant des poursuites diligentées à l’encontre des auteurs de violations des obligations résultant de l’inscription du FIJAIT, par la circulaire du 30 juin 2016.
(13) Il s’agit notamment de la sécurisation de la scène de crime, et des poursuites de faits délictueux induits par l’attentat (vols ou destructions commis au bénéfice du désordre, apologies,…)
(14) S’agissant, notamment, des assistants spécialisés radicalisation